Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

В соответствии с Договором между органами государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 24 января 2005 г. Архив автора за органами государственной власти автономного округа сохраняются полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, однако финансирование этих полномочий будет осуществляться за счет субвенций из бюджета Иркутской области, куда в свою очередь, они поступают из федерального бюджета. Целевой характер субвенций предоставил возможность областным властям фактически установить финансовый контроль за бюджетом округа, что, естественно, вызвало противодействие окружных властей, пытающихся восстановить прямые финансовые отношения с федеральным бюджетом Еловский Д. Усть-Орда ищет пропавшие федеральные деньги в Приангарье // Коммерсант. Восточная Сибирь. 2005. 7 мая.

Сложившаяся практика регулирования межсубъектных отношений в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации указывает на приоритет договорной формы регулирования и видимо, поэтому не возникает необходимость в принятии «именного» федерального закона о том или ином автономном округе.

По нашему мнению следует согласиться с В.В. Ивановым в том, что необходимости в принятии федерального закона посвященного основам взаимоотношений края, области с входящими в их состав автономными округами больше нет. Этот закон обречен дублировать положения Постановления Конституционного Суда от 14 июля 1997 г.Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). С.198. Аналогичное мнение высказывал и В.И. Ульянов, подробнее см.: Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. Тюмень, 1999. С.19.

Не навязывая единой модели отношений областей (краев) и входящих в их состав автономных округов необходимо предложить им единую модель установления и оформления этих отношений федеральным законом о договорах между этими субъектами федерации Иванов В.В. Указ. соч. С. 199..

В отсутствие специального закона общие контуры договорных отношений устанавливают ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": федер. закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // федер. закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2003. - № 27 (часть II). - Ст. 2709. и ч.4 ст. 56 Бюджетного Кодекса Российской Федерации О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: Федер. закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 34. Ст.3535.. При отсутствии Договора регулирующего отношения в «сложносоставных» субъектах и специального федерального закона, полномочия субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения с федерацией передаются для исполнения области (краю). Налицо стремление федерации установить субординацию в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации, что уже подверглось критике Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журн. рос. права. 2004. № 3. С.15..

Варианты решения проблемы «сложносоставности»

С.А. Авакьян предлагает несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации:

сохранение нынешнего статус-кво;

выход автономных округов из состава области (края) и вхождение в Российскую Федерацию напрямую;

ликвидация округов и превращение их в территориальные автономии в составе области (края) Подробнее см.: Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Федерализм. 1998. № 3. С. 134-135..

Наибольшим является количество сторонников сохранения статус-кво, предложения которых разнятся между собой не очень существенно.

Так, В.И. Ульянов предлагает урегулировать взаимоотношения области (края) и автономного округа через включение в их уставы единообразных по содержанию глав, посвященных этим взаимоотношениям, в соответствии с положениями Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. С.21..

По мнению В.В. Иванова, как уже указывалось, оптимальным вариантом является принятие Федерального закона посвященного не основам взаимоотношений области (края) и автономного округа, как широко предлагалось, а закона о договорах между органами государственной власти автономных округа и органами государственной власти края, области.

Другим направлением упорядочивания отношений внутри «сложносоставных» субъектов федерации, может стать, как предлагает В.В. Иванов, использование Федерального закона от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» Собр. законодательства РФ . 1999. № 51. Ст.6286.. Закон позволяет образовывать ассоциации, объединяющие «входящий» автономный округ и «включающий» край, область Иванов В.В. Указ.соч.С.198 - 203..

Именно к этим ассоциациям можно свести предложения С.А. Авакьяна об образовании «государственно-правовых союзов» Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития. С. 121. между «входящими» автономными округами и «включающими» краем, областями.

А.А. Ливеровский предлагает на ближайшую перспективу фактически сохранить «сложносоставность» в виде договорной «мини-федерации» как наиболее соответствующей требованиям права и рациональности Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации // Изв. вузов. Правоведение. 2001. № 1.С.80., что также сходно с предложением В.В. Иванова.

Н.Л.Пешин приводит те же варианты решения проблемы «сложносоставности», что и С.А. Авакьян, при этом, считает, что необходим закон об основах взаимоотношений области (края) и автономного округа, а в будущем необходимо ликвидировать «матрешечные» субъекты Пешин Н.Л. Проблемы взаимоотношений автономных округов с краями (областями), в состав которых они входят // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 2002. № 6. С.73..

Сохранение «сложносоставности» с очень высоким уровнем урегулированности между «входящим» и «включающим» субъектами, с решением большинства возникающих между ними разногласий, на данном этапе представляется максимально привлекательным. Тем более, что нормативной базой для этого варианта является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П, в развитие положений которого остается принять федеральный закон о договорах внутри «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.

Однако консервация субординации между субъектами является проблемой российского федерализма, решение которой лишь отложено, ведь нет никаких гарантий от того, что, при возможном изменении политической и экономической коньюктуры, «входящий» субъект федерации не поднимет вопрос о равноправии и выходе из состава «включающего» субъекта.

По поводу варианта с выходом автономных округов из «включающих» областей (края) можно сказать, что это наименее вероятный путь.

Обусловлено это во многом тем, что большинство автономных округов являются анклавными публично-территориальными образованиями и фактически вести самостоятельное государственно-правовое существование в качестве самостоятельных субъектов федерации не в состоянии.

С.А. Авакьян в качестве критериев способности территории быть субъектом Российской Федерации выделяет экономический, организационный и национальный факторыАвакьян С.А. Указ. соч. С. 114..

С точки зрения экономической состоятельности автономные округа можно разделить на две неравные группы, в одну группу могут войти лишь Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые, являясь основными источниками углеводородного сырья в стране, находятся в числе наиболее экономически развитых субъектов Российской Федерации, все остальные автономные округа с экономической точки зрения являются глубоко дотационными.

С точки зрения организационного фактора, все автономные округа представляют собой управляемые, на достаточном уровне, территории, соответствующие предъявляемым требованиям.

С точки зрения национального фактора все автономные округа, практически утратили свою национальную основу, титульные этносы в них составляют ничтожное меньшинство. Исключением являются Агинский Бурятский и Коми-Пермяцкий автономный округ, и, пожалуй, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ.

Таким образом, ни один автономный округ, ни с точки зрения экономического, ни с точки зрения национального факторов, критериям самостоятельности субъекта федерации не соответствует.

Против данного варианта есть возражения и юридического плана, как мы уже указывали, возможная динамика статуса автономного округа может быть заблокирована «включающим» субъектом федерации, так как в соответствии с ч.5 ст.66 федеральной Конституции изменение статуса возможно только с его согласия. Выход автономного округа из состава области (края) однозначно является изменением статуса как «включающего», так и «входящего» субъекта федерации.

Более радикальным решением представляется ликвидация автономных округов как субъектов федерации и складывается впечатление, что именно этот вариант выбран федеральными властями.

Судя по всему, федеральные власти определились на ближайшую перспективу с основым направлением реформирования федеративного устройства, которое наряду с централизацией предполагает сокращение субъектного состава федерации путем укрупнения. Учитывая невозможность на данном этапе крупномасштабного и радикального переустройства федеративной организации государства, внимание федеральных властей привлечено к автономным округам, как к атавизмам прежнего государственного устройства. Будучи, в большинстве своем, неспособными к самостоятельному государственно-правовому существованию без финансово-экономической помощи федерации, автономные округа оказались наиболее «беззащитными» перед унитаристскими проявлениями федеральной политики.

Нормативная база для реализации именно этого варианта уже существует О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации : ФКЗ от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ // Рос. газ. 2001. 20 дек., также имеется и первая практика применения этого закона в виде объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа : ФКЗ от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

Глава 3. Укрупнение субъектов Российской Федерации и перспективы конституционно-правового статуса автономных округов

§ 1. Укрупнение субъектов Российской Федерации: правовое регулирование и практика

Укрупнение субъектов Российской Федерации: необходимость и правовое регулирование

Вопрос о существовании асимметричной федерации в России с ее большим количеством разностатусных субъектов как исторического наследия советского государственного устройства становится все более актуальным.

Конституция РФ 1993 г. отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особое место занимает феномен «сложносоставных» субъектов.

Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение ее субъектов Например, см.: Глигич - Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003. № 2.С. 36-66; Саликов М. Конституционный федерализм России: опыт десятилетнего развития // Федерализм. 2003. № 3. С. 5-18.. Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.

В научной литературе и в публицистике предлагались различные варианты укрупнения субъектов РФ через их «республиканизацию» или, наоборот, через «губернизацию», некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие - в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрупнение регионов России ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни в теоретических кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: «Какую федерацию мы должны построить?» См. подробнее: Глигич - Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: pro et contra // Федерализм. 2002. № 1. С.99 - 101..

Сторонники укрупнения субъектов Российской Федерации в качестве основных проблем российского федерализма, которые необходимо решить, указывают на, во-первых, большое количество, по мировым меркам, субъектов федерации, что объективно вызывает трудности управленческого характера. Второй проблемой, по их мнению, является экономическая несостоятельность большинства субъектов Российской Федерации.

Управленческие проблемы в Российской Федерации сводятся к увеличению аппаратов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вряд ли «разбухание» системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти напрямую связано с большим количеством субъектов Российской Федерации, тем более, что у федерации нет обязанности формировать их в каждом субъекте и законодательством предусмотрена возможность передачи их отдельных полномочий органам власти субъектов Российской Федерации. Нет никаких гарантий, что в результате укрупнения на региональном уровне сократится управленческий аппарат субъектов Российской Федерации. Также, не видна ни прямая связь, ни корреляция связи укрупнения с повышением эффективности собственно государственно-управленческой деятельности.

Таким образом, «…корень проблемы здесь не в установлениях Конституции, а в их реализации» Иванов В.В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Изв. вузов. Правоведение. 2002. № 3. С.83..

Требовать от субъектов Российской Федерации полной экономической самостоятельности абсурдно, ввиду того, что проблемы их экономической несостоятельности, во многом, обусловлены наследием предыдущей эпохи в виде диспропорций региональной экономики, конкретных исторических и географических особенностей.

На современном этапе экономическая ущербность многих субъектов Российской Федерации усугубляется фискальной политикой самой федерации, концентрирующей в своих руках все ресурсы. Основная задача любой федерации - оптимальное разграничение компетенции между двумя уровнями государственной власти, вслед затем пропорционально должны распределяться экономические ресурсы, и в первую очередь - финансы. Следовательно, проблема в создании такой ситуации, в которой субъекты Российской Федерации могли бы в основном обеспечивать собственное самовоспроизводство с максимально возможной бюджетной независимостью Подробнее, см.: Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации // Изв. вузов. Правоведение. 2001. № 1.С.83-86.. Тогда на долю Российской Федерации остались бы только основные ее функции, в том числе и экономическое выравнивание территорий.

Вопрос только в том, создаст ли ситуацию экономической автаркии субъектов Российской Федерации их укрупнение?

Тем не менее, после многочисленных проволочек, в декабре 2001 г. вступил в силу федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» Рос. газ. 2001. 20 дек. (далее - ФКЗ 2001г.), регулирующий, в том числе и вопросы укрупнения субъектов Российской Федерации.

Относительно подробно описывая процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов закон крайне немногословен, рамочный характер закона, видимо, в этом отношении объясняется тем, что в каждом конкретном случае будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику.

Системное толкование ч.2 ст.2 и ч.1 ст.5 ФКЗ 2001 г. позволяет нам сделать вывод о том, что образование нового субъекта РФ осуществляется в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Это единственная форма образования нового субъекта Российской Федерации, которая направлена только на укрупнение субъектов федерации, что существенно ущемляет права населения на создание новых субъектов Российской Федерации, хотя полностью соответствует политике централизации и укрепления государственного единства, проводимой в современной России.

Часть 2 ст.5 этого же ФКЗ гласит о том, что образование нового субъекта может [разрядка моя - Д.Б.] повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Толкование этого положения приводит нас к заключению о том, что возможны два варианта объединения, которые влекут за собой 1) либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта Российской Федерации, 2) либо образование нового субъекта Российской Федерации не исключает существования одного из объединяющихся субъектов Российской Федерации.

Одновременное существование объединяющихся субъектов Российской Федерации при уже образованном новом субъекте Российской Федерации представляется невозможным, так как это означало бы, что в результате объединения на территории нового субъекта Российской Федерации существуют несколько других субъектов федерации и эта ситуация не означает «сложносоставности», так как «вхождение» одного субъекта Российской Федерации в состав другого не означает объединения. Объединение субъектов Российской Федерации предполагает потерю статуса субъекта федерации объединяющимися субъектами, а «вхождение» в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. №12-П Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 5. предполагает лишь специфику сохраняющегося статуса субъекта Российской Федерации. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки. Следовательно, на территории объединившихся субъектов Российской Федерации только один из субъектов может сохранить свой статус, остальные субъекты свой статус утрачивают.

Из вышеуказанного следует, что объединение возможно в двух формах: 1) слияния, когда прекращают свое существование объединившиеся субъекты Российской Федерации, и образуется новый субъект Российской Федерации; 2) присоединения, когда сохраняется один субъект Российской Федерации, а остальные объединяющиеся субъекты Российской Федерации входят в его состав, прекращая свое существование. Во втором случае, сохранившийся субъект, исходя из смысла ФКЗ 2001 г., видимо следует считать новым субъектом Российской Федерации, образованным в результате объединения. В противном случае следует вывод о бессмысленности действующей формулировки ч.2 ст.5 указанного ФКЗ.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21