Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Публично-территориальные образования: понятие и виды

Сущность понятия «публично-территориальное образование» предполагает анализ более широкой категории «территориальная организация (устройство) государства». Несмотря на многообразие определений наиболее приемлемым на наш взгляд является следующее: «Территориальное устройство или территориальная организация, государства - это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря - их населением и действующими там органами публичной власти» Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 1-2.Общая часть/ Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С.653..

Основой территориальной организации признается территориальная единица являющаяся обособленной компактной частью территории государства, которая ограничена и объединена пределами распространения власти функционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления Например, см.: Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. д-ра юрид. наук. М., 1996. С.13.. Сразу следует оговориться о том, что речь в данной работе идет о государственном уровне территориального устройства, и территориальные вопросы местного управления и самоуправления мы обсуждать не будем.

В зависимости от того, каким статусом наделены территориальные единицы, определяется форма политико-территориального устройства государства. В теории выделяются две основные формы политико-территориального устройства - унитарная и федеративная, среди которых существуют множество промежуточных форм.

Основу унитарного государства составляют административно-территориальные образования, в пределах которых функционируют органы власти образованные вышестоящими органами государственной власти. В компетенции последних чаще всего находятся вопросы образования, наделения полномочиями, ликвидации и реорганизации этих территориальных единиц.

Другим, более самостоятельным, видом территориальной единицы считается автономное территориальное образование, которое может быть образовано по национально-лингвистическим признакам, в результате определенных исторических событий и обстоятельств, либо в соответствии с автономией как общим принципом местного управления. Однако в последнем случае, такая автономия не отличается от местного самоуправления и децентрализованного управления, Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов. М., 1998. С. 227. что не относится к предмету нашего исследования.

Автономное территориальное образование признается самоуправляющейся территориальной единицей, обладающей самостоятельностью в рамках конституции и/или закона Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 1-2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. С. 657-658.. Права автономии в области регулирования являются производными, а не собственными, источником которых является акт власти государства, даже если автономия вправе разработать свой акт, определяющий ее статус, этот акт подлежит утверждению полномочными органами государства. Относительная самостоятельность этих территориальных образований выражается в том, что решения органов власти или населения образований, принятые в пределах автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами власти более крупного образования, в которое входит автономное территориальное образование. Обычно в общегосударственном парламенте имеется представительство автономий.

В зарубежной и отечественной практике в зависимости от степени самостоятельности выделяют две формы автономных территориальных образований - административную и политическую.

Таким образом, автономное территориальное образование - это территориальное образование, наделенное государством отдельными полномочиями по самостоятельному регулированию отдельных сфер общественной жизни, статус которого находится в компетенции высших органов власти государства.

Автономные территориальные образования могут находиться в составе как федеративных, так и унитарных государств, и соответственно являются формой публично-территориального образования промежуточной между административно-территориальными образованиями и субъектами федерации.

Системообразующим элементом федеративного государства являются государственноподобные территориальные образования - субъекты федерации, обладающие на своей территории (по конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус данного территориального образования обычно может быть изменен только с его согласия.

Субъекты федерации всегда являются результатом процесса федерализации, который может идти как «сверху», когда субъекты учреждаются внутри некогда унитарного государства, так и «снизу», когда некогда суверенные государства в договорном порядке образуют новое федеративное государство. Субъекты федерации могут появляться также посредством присоединения к государству территорий других государств (или государственных образований) при сохранении за ними определенной самостоятельности. По образному выражению В.В. Иванова «федерация создается «сбоку» Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). С.23..

Анализ теории и практики государственного устройства федеративных государств позволяет нам утверждать, что субъекты федерации учреждаются (образуются) для реализации задач и целей федеративного государства, при этом к функциям субъектов федерации, прежде всего, относится следующее: 1) децентрализация государственной власти между Федерацией и ее субъектами; 2) интеграция и сохранение исторически сложившегося государственно-политического единства федеративного государства; 3) участие народа (населения) субъекта федерации в делах общефедерального характера. Несомненно, что субъектам федерации присущи и иные функции, зависящие от специфики той или иной федерации.

Разграничение таких видов публично- территориальных образований как автономное территориальное образование и субъект федерации возможно по следующим критериям:

Во-первых, статус автономного территориального образования может быть изменен по решению высших органов власти государства, чего не может быть в принципе в отношении субъекта федерации, статус которого изменяется с его согласия.

Во-вторых, субъект федерации обладает определенными учредительными правами, акт, определяющий его статус, принимается им самостоятельно, в пределах его полномочий и не требует утверждения органами федерации, чего нельзя сказать в отношении автономных территориальных образований, у которых таких прав нет.

В-третьих, у субъектов федерации имеется исключительная компетенция, даже если она определена как остаточная, собственной компетенции у автономных территориальных образований нет.

Определенная сложность возникает при разграничении субъекта федерации и политической формы автономии, наделенной правом законодательства, причем имеются примеры существования федераций основанных на автономии их субъектов (индийская федерация, советская федерация в виде РСФСР). В.В. Иванов, в таких случаях, предлагает ввести понятие квазигосударственной автономии Иванов В.В. Автономные округа в составе края …С.37-40., близкой по статусу к субъекту федерации, но все же принципиально отличающейся отсутствием у нее гарантий самостоятельности и собственной компетенции.

Территориальная автономия в теории советского государственного права

При изучении теории советской автономии необходимо иметь в виду то, что отечественные ученые, находились под жестким партийно-идеологическим контролем, и фактически им приходилось заниматься комментированием противоречивых, коньюнктурных взглядов В.И. Ленина по национальному вопросу и федеративному устройству советского государства. Тем не менее, советские государствоведы в своих исследованиях по вопросам национальной автономии и федеративного устройства государства разработали ряд рекомендаций, имеющих практическое значение и на сегодня.

С учетом этого, мы попытаемся рассмотреть вопросы с трактовкой понятия «автономия» в советском государственном праве.

Практически все советские государствоведы ленинский план областной автономии рассматривали только как территориальную автономию по национальному признаку, причем ее единое понятие так и не было выработано.

Большинство Например, см.: Курс советского государственного права. М.,1962. Т. 2. С. 167.; Советское конституционное право. Л., 1975. С. 239; Железнов Б.Л. АССР - высшая форма советской автономии. Казань, 1984. С. 14. из имеющихся в государственно-правовой литературе определений понятия автономии характеризует ее как самостоятельное осуществление национальным государственным образованием, входящим в состав союзной республики государственной власти в установленных пределах.

Суммируя взгляды советских ученых, В.А. Рахлевский дает следующее определение: «Советская автономия - это такая форма национальной государственности, в которой некоторые (курсив наш - Д.Б.) народы нашей страны, реализуя свой национальный суверенитет, создали в составе союзной республики свое национально-государственное образование (автономную республику, автономную область, национальный округ), самостоятельно осуществляющее государственную власть в пределах, устанавливаемых Союзом ССР и союзной республикой». Рахлевский В.А. Формы советской автономии. М., 1975. С. 10.

Следует отметить, что изначально в теории советского государственного права произошло смешение признаков государственности и территориальной автономии.

Сущность автономии заключалась в том, что она являлась, в соответствии с теорией советского государственного права, одной из основных форм реализации народом национального суверенитета, одним из юридических выражений принципа суверенности и равноправия наций (народностей) в государственном строительстве. Реализация национального суверенитета допускалась только в государственно-правовых территориальных формах. Соответственно, сердцевиной автономии объявлялся национальный суверенитет.

Основной несущей конструкцией советской автономии и федерализма была система Советов как олицетворение диктатуры пролетариата, а позднее как выразитель воли всего народа. Советы находились под полным контролем партии, причем наличие жестко централизованной коммунистической партии “...цементирует федерацию, обеспечивает ее развитие, является залогом единства советских республик”. Златопольский Д..Л. Государственное устройство СССР. М.,1960. С. 48. Удивительно, но глоссаторы классиков марксизма-ленинизма в своих исследованиях, нередко, по степени откровенности превосходили тех, кого они комментировали.

В советской государственно-правовой литературе выделялось три вида автономий: автономная республика, автономная область и автономный округ, которые, в свою очередь, подразделялись на две формы, к первой относилась автономная республика, ко второй - автономная область и автономный (национальный) округ. По поводу классификации этих форм в среде советских государствоведов бытовали различные мнения.

Так, Н.Я. Куприц выделял законодательную и незаконодательную формы автономии См.: Куприц Н.Я. Об автономной области как одной из форм советской автономии и ее правовом положении // Сов. государство и право. 1940. № 5 / 6. С.18 -19., а И.Д. Левин - законодательную и административную См.: Левин И.Д. Национально-государственное строительство // Октябрь и социалистическое государство. М., 1967. С.92.. Данные классификации не были приняты в виду определенной некорректности, так как право законотворчества принадлежало, кроме автономных республик, Союзу ССР и союзным республикам, соответственно данное наименование, «…не выявляет сущность автономной республики» Рахлевский В.А. Формы советской автономии. М., 1975. С. 12.. Д.Л. Златопольский, Н.Я. Уманский, Р.С. Мулукаев и другие говорят о политической и административной формах автономии См.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С.207; Уманский Н.Я. Советское государственное право. М., 1970. С.286; Мулукаев Р.С. Советская автономия. М., 1960. С.23.. Указанное деление не выделяет специфику автономий, так как все формы по определению носят политический характер См.: Рахлевский В.А. Указ. соч. С.12.. Ввиду того, что автономные республики обладали признаками государства, а автономные области и автономные (национальные) округа являлись национально-административными образованиями, наиболее удачной считалась классификация А.И. Лепешкина на государственно-политическую и административно-политическую формы автономии См.: Курс советского государственного права. М.,1962. Т.2. С.177.. Спор по поводу терминологии, как нам кажется, носил, по большей части, схоластический характер.

Субъект федерации: общая характеристика

Характеристика понятия «субъект федерации» предполагает анализ точек зрения, который позволит нам выявить его сущностные признаки.

А.Н. Лебедев в своем определении акцентирует внимание на том, что субъект федерации является участником федеративных отношений: «субъект федерации - государственное (государственноподобное) территориальное образование в составе федерации, являющееся участником федеративных правоотношений» Лебедев А.Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1998. С.10..

По мнению А.А. Ливеровского, субъект федерации как один из видов публично-территориальных образований - «…это такая система общественных отношений, которая определяет осуществление публичной власти применительно к определенному социальному субстрату, действующему на определенной территории» Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации // Правоведение. 2001. №1. С.66.. В данном определении прослеживается влияние классической трехэлементной структуры государства включающей в себя территорию, население (народ) и государственную власть.

В том же направлении, распространяя эту структуру на все виды публично-территориальных образований, размышляет и В.В. Иванов, который считает, что «…любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию - часть территории государства, проживающее на этой территории население - часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены, оставлены, признаны и т.д. властью государства, центральной властью» Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование).С. 7..

Однако, несмотря на широкое распространение такого подхода к структуре публично-территориальных образований, не все были согласны с подобной точкой зрения. Так, например, профессор Н.И. Лазаревский считал, что «народ и власть не только не являются отличительными признаками государства, но они не могут быть признаны и его элементами… Логически правильнее говорить, что элементами государства являются люди, состоящие между собой в таких отношениях, что одни подчинены другим» Лазаревский Н.И. Русское право. Т.1. Конституционное право. Вып.1. 4-е изд. Пг.,1917. С.46..

Трехэлементная структура государства подвергалась критике и в советском государственном праве. «Хотя государство и немыслимо вне территории, характеризуется оно отнюдь не территорией как частью физической природы, а общественными отношениями людей, складывающимися на этой территории, регулируемыми и охраняемыми государством - политической организацией господствующего класса» Шевцов В.С. Суверенитет Советского государства. М., 1982. С. 94 .

С точки зрения С.Н. Бабурина «территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ - «содержимое» этой формы, а власть - силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое, притом не просто силу как у Т. Гоббса и Ж.-Ж. Руссо, а силу «на службе права». Государство - это народ, юридически организованный на своей территории» Бабурин С.Н. Территория государства: теоретико-правовые проблемы: Автореф. дис. д-оа юрид. наук. М., 1998. С.32..

К сходному определению, но на основе иной аргументации, которая нам наиболее импонирует, пришел Л.С. Мамут. Несомненно, то, что имеется теснейшая взаимозависимость между территорией, народом и государством, однако категория «элемент государства», в традиционном его понимании, инспирирует осмысление соотношения государства и приписываемых ему элементов как соотношение целого и частей, причем соотношения, по сути своей, иерархического. Однако диалектика связей «территории», «власти» и «народа» совершенно другая, «… причем каждый из названных «элементов» связан с государственностью на свой лад. Например, «территория». Она - вовсе не часть самого государства, а лишь пространственное условие (наряду с временным) его бытия. «Власть» (вернее, публичная власть) и государство соотносятся не как часть и целое, а как функция и материализующая ее структура. Что касается «народа» и государства, то они коррелируют так, как субстанция и один из ее модусов» Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М., 1999. С.21..

Народ, который представляет собой устойчивую целостностную коллективность, в большинстве случаев обретает статус (и играет роль) субъекта права, лишь воплотившись в государство. Последнее утверждение справедливо и в отношении иных публично-территориальных образований, так как «…именно население посредством формирования органов власти придает территориальной единице качества субъектов права» Миронов О.О. Конституционное право Российской Федерации и его субъекты // Личность и власть. Ростов н/Д, 1995. С.79.. Таким образом, именно народ (население) публично-территориального образования выступает его субстанцией, является источником и носителем его публичной власти.

Что касается территории, то существование любой публично-территориальной организации немыслимо без нее, при этом в современном понимании, в правовом смысле, на данный момент преобладают пространственные концепции, согласно которым, территория обладает не вещным характером См. подробнее: Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность Российской Федерации: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. № 10. С.11 - 12.. Следовательно, управление (власть) «…не означает материального владения территорией…государство властвует не как частное лицо, а как публично-правовая власть. Территория, следовательно, является не реальным объектом, а пространственным пределом власти» Трайнин И.П. Вопросы территории в государственном праве // Изв. АН СССР. 1947. № 4. С.225. Цит. по статье: Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность Российской Федерации: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. № 10. С.11 - 12.. В случае с федеративным государством, территория субъекта федерации также является пространственным пределом распространения его государственной власти.

Несомненно, что субъект Федерации обладает государственной властью, но властью специфической, не обладающей суверенитетом, так как над ней стоит государственная власть Федерации, и именно поэтому практически во всех федеративных государствах основной становится «…проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной ее субъектов» Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. №10. С.6..

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21