Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Исторически право народов на самоопределение было основано на принципе национальности, сформулированном в ходе образования национальных государств в результате распада многонациональных империй в Европе. Замена принципа национальности правом наций на самоопределение была впервые осуществлена большевиками, причем в основе этого права находился национальный суверенитет, выражающийся в государственно-правовой и международной правосубъектности этносов. На практике это право было не более чем популистской декларацией. Распад колониальных систем актуализировал право на самоопределение, однако фактически шла реализация права на самоопределение территорий, а не наций. На современном этапе, по мнению некоторых ученых, реализация права наций на самоопределение в форме образования нового государства в силу международно-правовых норм практически невозможна и, следовательно, реализация этого права в указанной форме является политической декларацией без каких-либо вытекающих публично-правовых последствий. Реализация права на самоопределение в иных формах относится уже к сфере внутригосударственного регулирования Подробнее см.: Тимофеев Е.В. Новые аспекты принципа права наций на самоопределение // Моск. журн. междунар. права. 1993. № 4. С.100-111..

Не совсем ясна трактовка принципа равноправия и самоопределения народов и в Конституции Российской Федерации.

Федеральная Конституция закрепляет свободу национальной самоидентификации (ч.1 ст.26), право на сохранение, изучение и развитие родных языков всех народов (ч.3 ст.68), гарантируются права коренных малочисленных народов (ст.69). К исключительной компетенции Российской Федерации Конституция относит регулирование и защиту прав национальных меньшинств (п. «в» ст.71), одновременно, защита национальных меньшинств относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ст.72), сюда же относится защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ст.72).

Конституционное закрепление общепризнанного международно-правового принципа равноправия и самоопределения народов неизбежно порождает вопросы о субъектах права на самоопределение, о формах реализации этого права и их влиянии на федеративное устройство Подробнее см.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма.С. 151..

Выяснение субъекта права на самоопределение приводит нас к проблеме соотношения понятий «народ» и «нация», с учетом того, что право на самоопределение является правом коллективным Онохова В.В. Проблемы развития межнациональных отношений в Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 1999. № 2. С. 10..

Некоторые авторы считают, что субъектом права на самоопределение следует считать только народ как территориальную общность людей вне зависимости от их этнической принадлежности Умнова И.А. Указ. соч. С.152. Сходная позиция была высказана Л.Ф. Болтенковой: Она же. Российская государственность: состояние и перспективы. М., 1995. С.62.. Объясняется это тем, что в советский период произошла подмена понятия права на самоопределение народов в общегражданском смысле на право наций на самоопределение как право этническое. Другая точка зрения заключается в том, что предлагается понимать нацию как совокупность граждан государства без учета этнического фактора Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1999. С. 19..

Указанные взгляды, так или иначе, сводятся к деэтнизации права на самоопределение, когда субъект права на самоопределение рассматривается с надэтнических общегражданских позиций.

При всей своей логичности данный подход представляется нам небесспорным. На наш взгляд, абсолютное игнорирование этнического фактора в вопросах самоопределения является попыткой ухода от решения проблемы, тем более что «народ» и «нация» (в этническом смысле) как субъекты права не тождественны, следовательно, и право на самоопределение этих субъектов, как и формы реализации этого права, различны и исходно не противоречат друг другу Сходная позиция в литературе уже высказывалась: Онохова В.В. Указ. соч. С.11-12..

На наш взгляд вполне обосновано мнение о том, что право наций (именно наций, а не людей и государств) на самоопределение, основанное на национальном суверенитете, является политически взрывоопасным Золотарева М. Национальный суверенитет: на стыке права и политики // Федерализм. 1999. № 3. С.157-159. Однако то, что национальный суверенитет должен быть поглощен суверенитетом народным, как категорией более высокого порядка, представляется весьма спорным. Там же. С.157-159. Единственным вариантом такого поглощения может быть реализация народного суверенитета гомогенным, в этническом смысле, населением публично-территориального образования. Во всех иных случаях, в публично-территориальных образованиях сосуществуют различные этносы, составляющие его единый народ.

Достаточно подробно проблема соотношения национального суверенитета с правом наций (в этническом смысле) на самоопределение была разработана в советском государствоведении. Общепризнанное в науке советского государственного права определение национального суверенитета было дано Ю.Г. Судницыным. «Под национальным суверенитетом, - считал он, - понимается политико-правовое свойство нации (народа), в силу которого она путем свободного волеизъявления самостоятельно и свободно от других наций определяет свой политический статус и осуществляет свое экономическое, социальное и культурное развитие на основе неотъемлемого права каждого народа на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного национального государства, равно как и право на объединение с другими нациями на добровольных и равноправных началах в любых государственных формах в целях обеспечения прогрессивного развития всех наций» Судницын Ю.Г. Теоретические проблемы национального суверенитета в государствах мировой социалистической системы: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Свердловск, 1967. С.6;

Впервые данное определение было изложено указанным автором в следующей работе: Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет в Советском социалистическом государстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1954. С.5..

Что касается структуры национального суверенитета, то эта проблема являлась, пожалуй, самой дискуссионной в советском учении о национальном суверенитете.

Ю.Г.Судницын структуру национального суверенитета связывал с такими понятиями как «суверенность наций (народностей)» и «принцип самоопределения наций (народов)». Связь указанных явлений, по его мнению, выглядела следующим образом: « …суверенность нации как неотъемлемое социально-политическое свойство нации, означающее ее государственно-правовую, а часто и международно-правовую правосубъектность, предполагает и включает в себя в виде ее основного элемента право наций на самоопределение как государственно-правовое средство и форму ее проявления. Это право является исходным моментом и основой для осуществления национального суверенитета как политико-правового свойства нации, которое представляет собой практическую реализацию права на самоопределение и проявляется в свободном и самостоятельном развитии данной нации в политической, экономической, социальной и культурной областях» Судницын Ю.Г. Национально-государственное устройство СССР: Конспект лекций. Свердловск, 1979. С. 11 - 12..

Налицо определенное противоречие между понятием национального суверенитета и его структурой данной Ю.Г. Судницыным, если суверенитет это свойство нации, то это явление неотделимое от нее, всегда присущее ей и в этом смысле правом быть не может. И.Д. Левин по этому поводу отмечал, что «суверенитет не состоит из прав; он является основанием прав; выражая вместе с тем и характер осуществления этих прав» Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С.74.. Соответственно, первоначальным является национальный суверенитет, а право на самоопределение лишь юридическое средство его реализации, «оно представляет собой как бы правовой эквивалент национального суверенитета» Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов н/Д, 1970. С.27.. По мнению К.Д.Коркмасовой, говорить о раздельном существовании понятий «суверенность наций» и «национальный суверенитет» нет существенных оснований, принципиально эти понятия тождественны Там же. С.30..

Национальный суверенитет как качественная характеристика нации и народности, по мнению советских ученых, имеет прямую связь с такой качественно-количественной характеристикой как суверенные права нации, под которыми понимались основные жизненно важные права нации, полнота которых составляет ядро национального суверенитета.

К таким правам нации относили: «1) право на самоопределение; 2) право свободно определять свой общественный и государственный строй; 3) право на национальную территорию; 4) право на свободное экономическое развитие, на свободное распоряжение своими естественными ресурсами, право на руководство экономической жизнью; 5) право на свободное развитие национальной культуры; 6) право на свободное развитие и применение национального языка; 7) право на уважение национальной чести, национального достоинства, прогрессивных обычаев и традиций наций; 8) право свободно решать все другие внутренние жизненно важные вопросы национального развития» Судницын Ю.Г. Национально-государственное устройство СССР. С. 28..

Таким образом, мы можем прийти к выводу о том, что национальный суверенитет юридически выражается в праве народов на самоопределение как коллективное этническое право.

Анализ норм международного и внутригосударственного права России и большинства зарубежных стран позволяет нам прийти к выводу о том, что этническое право на самоопределение в границах одного государства может быть реализован в различных формах национальной автономии. Так, одной из приоритетных форм национальной автономии в Российской Федерации является национально-культурная автономия, подходящая больше, на наш взгляд, дисперсно проживающим этносам. Подробнее, например см.: Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С.137-151; Жамсуев Б.Б. Национальная политика современной России: становление и перспективы: Автореф. дис… канд. полит. наук. М., 1999; Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования // Журн. рос. права. 2002.№ 2. С. 5-15; Хабриева Т.Я. Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации // Журнал рос. права. 2003. № 7. С.3-19. Другой, менее распространенной формой в Российской Федерации, является национально-территориальная автономия, рассчитанная на компактно проживающие этносы, и о которой речь идет при анализе статуса коренных малочисленных народов. Наиболее полно статус этих народов исследован в публикациях В.А. Кряжкова Например, см.: Кряжков В.А. Правовые проблемы статуса коренных малочисленных народов России // Государство и право. 1994. № 6. С. 3-12; Он же. Права коренных малочисленных народов России: методология регулирования // Государство и право. 1997. № 1. С.18-23; Он же. Участие коренных малочисленных народов в политическом волеобразовании (государственно-правовые вопросы) // Государство и право. 2000. № 1. С.20-25; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А.Кряжков. М., 2002. С.269-307. и некоторых других авторов. Например, см.: Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Правовое положение коренных малочисленных народов Российской Федерации // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С. 137-152; Заметина Т.В. Конституционный статус коренных малочисленных народов России: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1998; Витрук Н. Федерализм, автономия и права национальных меньшинств: современная ситуация в России // Право и жизнь. 1997. № 11. С.64-82; Он же. Права национальных меньшинств в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 2. С.65-79. В практике скандинавских стран встречается и такая форма национальной автономии как корпоративная автономия, когда те или иные этносы образуют на общегосударственном уровне консультативные органы представляющие их интересы. Подробнее, см.: Лукашева Н.В. Правовое положение автономных образований в странах северной Европы. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998 .

Так или иначе, все формы выражения национального суверенитета сводятся к естественным попыткам национального самосохранения и воспрепятствования этнической ассимиляции, следовательно, сферой национального суверенитета, в первую очередь, является сфера этнической культуры, языка, обычаев, религии, традиционного образа жизни, экономической деятельности и связанных с ними прав на определенные территории и природные ресурсы.

Безусловно, что реализация национального суверенитета в многонациональных государствах имеет свою специфику, заключающейся, прежде всего, в разумном балансе интересов разных этносов и в совместном выражении народного суверенитета, являющегося основой государственного суверенитета. Следовательно, вопросы федеративного устройства относятся к сфере реализации народного суверенитета, когда образование субъектов федерации как государственно-подобных образований является выражением суверенитета населения всей его территории, а не отдельных этносов. Таким образом, в идеале федерация должна формироваться по территориальному принципу с учетом потенциальной возможности того или иного субъекта федерации самостоятельно реализовывать свою компетенцию. Как показывает мировая практика государственного строительства, образование федераций на основе национального принципа является весьма конфликтогенным фактором.

Однако игнорировать этнический фактор в практике государственного строительства и территориальной организации в пользу общегражданских концепций, по крайней мере, на обозримую перспективу, как предлагают некоторые авторы Например, см.: Тишков В. Концептуальная эволюция национальной политики в России // Федерализм. 1997. № 3. С. 71-108; Филиппов В. Договорная федерация и эксклюзивная этничность // Федерализм.2002.№ 4. С.185-216, было бы ошибочным. С другой стороны, методологически неверно пытаться реанимировать устаревшие концепции реализации национального суверенитета в национально-государственных формах. Например, см.: Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право.1996.№ 10. С. 3-14; Карапетян Л.М. Федерализм и права народов: курс лекций. М., 1999.

Этническая федерация советского типа получила свое отражение в федеративном устройстве современной России в виде сочетания национального и территориального принципов организации государства, причем «…пока национальный момент является своего рода предопределяющим для нашей Федерации». Авакьян С.А. Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы науч. конф. Москва, 27-28 апреля 2000 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2000. С.8

Конкуренция национального и территориального начал в федеративном устройстве во многом обострена асимметричностью в статусе «национальных» и «территориальных» субъектов Российской Федерации. Причем, если правовая асимметрия в статусе субъектов федерации постепенно преодолевается, наиболее раздражающим фактором является финансово-экономический партикуляризм в федеральной политике, когда «национальные» субъекты получают существенные преимущества перед «территориальными».

Многие проблемы конкуренции между национальным и территориальным принципами организации Российской Федерации могут быть решены путем достижения реального равноправия ее субъектов. Уравнивание фактического положения субъектов Российской Федерации должно стать первым шагом к формированию в перспективе территориальной федерации в России, а на современном этапе, наиболее приемлемой нам представляется комплексно-территориальная организация федеративного устройства страны. Подробнее, см.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 295-310; Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000. С. 73-85. Существующие «национальные» субъекты Российской Федерации должны быть признаны формой государственности не только «титульных» этносов, но и всего населения, то есть формой выражения народного суверенитета, а не суверенитета только титульной нации.

Перспективы конституционно-правового развития автономных округов в контексте укрупнения субъектов Российской Федерации

Как мы уже отмечали, механизм укрупнения субъектов Российской Федерации запущен и появились новые кандидаты на эту процедуру.

Так, 17 апреля 2005 г. прошел объединительный референдум в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах Например, см.: Полин Д. Новый старый субъект Федерации // Эксперт-Сибирь. 2005. № 16. С.9; Мишкин М., Барахова А. Берите столько суверенитета, сколько сможете поглотить // Коммерсант-Власть. 2005. № 16. С.30-32. В целях стимулирования объединения, по уже сложившейся практике, перед референдумом был издан Указ Президента Российской Федерации О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: Указ Президента РФ от 12 апреля 2005 г. № 412 // Собр. законодательства РФ. 2005. №16. ст. 1439, в котором дается поручение федеральному Правительству осуществить комплекс экономических мероприятий, удовлетворяющий запросы объединяющихся субъектов федераций.

С другой стороны, намечавшееся объединение Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов приостановлено и заключен договор о разграничении полномочий между этими субъектами, в соответствии с которым, автономные округа сохраняют самостоятельность, как минимум до 2010 г Подробнее см.: Конфликт исчерпан // Эксперт. 2004. № 28-29. С. 49; Хамраев В. Укрупнение смерти подобно // Коммерсант-Власть. 2004. № 30. С.22-25..

По всей видимости, федеральный центр в своем стремлении укрупнить регионы, в каждом отдельном случае стал применять индивидуальный подход, тем более что многие автономные округа явно не желают расставаться с высоким статусом субъекта Российской Федерации, о чем мы уже упоминали выше.

Сохранение нынешнего статус-кво в современных условиях, даже при подчиненном положении автономных округов областям (краю), отвечает интересам окружных элит и титульных этносов.

Однако, в стратегической перспективе ясно, что конструкция «сложносоставных» субъектов Российской Федерации обречена и на повестке дня встает вопрос о национально-территориальной автономии, как об одном из вариантов реализации этнических прав.

Показателен первый опыт объединения «сложносоставного» субъекта Российской Федерации, когда правящая элита, да и население Коми-Пермяцкого автономного округа, не готово к превращению в обычное административно-территориальное образование, тем более к территориальному расчленению, и требует себе особого статуса, неизвестного ни федеральному, ни региональному законодателям.

Такие же требования выдвигает и часть элиты Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, саботирующая процесс объединения округа и Иркутской области. Сто дней Думы // Панорама округа. 2004.16 июля

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21