Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Н.А. Богданова в структуре конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права выделяет следующие элементы: 1)место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; 2) общая правоспособность; 3)права и обязанности или компетенция и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права. Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 1998. № 3. С. 14 - 18.

А.А. Ливеровскому представляется, что наиболее «классической» является структура статуса субъекта права, включающая в себя следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность. Ливеровский А.А. О статусе субъекта Российской Федерации // Изв. вузов. Правоведение. 2000. № 2. С. 90

Модифицируя указанную структуру по отношению к субъекту Российской Федерации, А.А. Ливеровский выделяет в ней три группы обязательных элементов: 1)статический компонент статуса, выражающий положение субъекта Федерации как субъекта публичного права (сюда автор относит наиболее постоянные атрибуты субъекта Российской Федерации: официальное наименование, символику, «домицилий», официальный язык, территорию, гражданство, а также, с некоторым сомнением, органы полномочные представительствовать от имени субъекта Федерации); 2)функциональный компонент статуса (его составляют предметы ведения и полномочия субъекта Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними региональные правовые акты); 3)юрисдикционный компонент статуса, характеризующий подконтрольность деятельности субъекта Федерации и его ответственность.

Также данный автор считает возможным к указанным элементам добавить имущественно-финансовый и гарантийный компоненты статуса Ливеровский А.А. Указ. соч. С. 92; См. также Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000.. Данная структура статуса, предложенная А.А.Ливеровским, по нашему мнению, представляется несколько некорректной ввиду того, что в один ряд поставлены группы прав и обязанностей, классифицированных по разным основаниям и соответственно нет объединяющего их критерия. Включение в статус такого элемента его структуры как подконтрольность мы так же считаем неуместным, так как право федерального вмешательства, куда относится и право контроля, характеризует, по нашему мнению, федерацию в целом, а не ее отдельные субъекты.

В структуре статуса субъекта Российской Федерации И.А. Конюхова (Умнова) выделяет принципы статуса, основные признаки государственности, права, обязанности и ответственность Конституционное право субъектов Российской Федерации /Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С.118..

Подводя итог нашим рассуждениям, по поводу структуры правового статуса субъекта федерации, мы считаем нужным отметить следующее:

Важнейшим условием обладания какими-либо правами и обязанностями и реальной возможности их реализации является наличие у субъекта права такого качества как правосубъектность. Как своеобразное право на статус, правосубъектность является основанием статуса субъекта и поэтому она должна рассматриваться в качестве особого предстатусного элемента. Правосубъектность субъекта федерации выражается в обладании им особой государственной властью и соответственно, признании его субъектом федеративных отношений, что нормативно закрепляется в определении публично-территориального образования в качестве субъекта федерации в учредительных актах (конституции, договоре) государства.

Другим фактором, предопределяющим права и обязанности субъекта права, можно назвать нормативно закрепленные принципы, на которых базируется статус. Формируя статус извне, принципы его правового положения получают отражение в элементах статуса, закрепляются в самом статусе. Следовательно, еще одним важным предстатусным элементом статуса субъекта федерации являются принципы федеративного устройства, предопределяющие характеристики не только собственно федерации, но и статус ее субъектов. Несомненно, влияние принципов и на такой предстатусный элемент как правосубъектность.

В самой структуре правового статуса субъекта федерации возможно выделение таких ее элементов как права, обязанности, ответственность и гарантии. Выделив гарантии в отдельный элемент, мы соблюли установленную логику, однако считаем, что с аналитической точки зрения целесообразнее все гарантии рассматривать в составе других элементов статуса.

Таким образом, по нашему мнению, структура правового статуса субъекта федерации состоит из следующих элементов: прав, обязанностей и ответственности В данном случае мы солидарны с точкой зрения А.А. Кондрашева. Подробнее см.: Кондрашев А.А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринального исследования // Изв. вузов. Правоведение. 2003. № 6. С.6-8.

.

§ 2. Национальные (автономные) округа в государственном устройстве России: историко-правовые аспекты (20-90-е г.г. XX в.)

Государственное устройство РСФСР: общая характеристика

Впервые законодательно автономия была закреплена в ст. 11 Конституции

РСФСР 1918 года, в которой говорилось: «Советы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР» . СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст.582.

Областные объединения Советов как альтернативные структуры государственного управления создавались большевиками еще до вооруженного захвата ими власти, причем, очень интересный факт - «…областные объединения возникали в границах …областных организаций РСДРП», Кушнир А. Федерация или унитарное государство (у истоков Российской Федерации. 1917 - 1921 годы) // Нар. депутат. 1992. № 6. С. 57. то есть, еще до Октября большевики смоделировали прообраз той партийной государственности, которая была ими создана позднее в Советской России. Однако приход к власти большевиков привел к тому, что областные объединения Советов вступили в прямую конкуренцию с центром по поводу распределения властных полномочий, тем самым, продемонстрировав тягу к большей самостоятельности.

Ситуация обострялась тем, что Конституция 1918 года не дала четкого представления о структуре государственного устройства России, поскольку не был однозначно решен вопрос о субъектах советской федерации. В состав РСФСР входили автономные республики, автономные области и трудовые коммуны, статус которых вообще не был определен. Разночтения, не сопряженность формулировок Конституции РСФСР и расхождение теоретических разработок центра с практикой мест - все это во многом предопределило и хаос в административно-территориальном строительстве. По мнению А. Кушнира: «единственное, что четко прослеживалось - это стремление центра к централизации, а мест - к автономии». Там же. С.59.

Центробежные тенденции на местах привели к тому, что областные объединения Советов большевиками были упразднены, при этом Конституция 1918 года (например, ст.61) сохраняла «досоветские» административно-территориальные единицы как уезды, волости, губернии и области, которые никакой автономией не обладали. Таким образом, попытка совмещения автономных начал и ранее существовавшей территориальной организации государства привели к тому, что сущность советской федерации свелась к автономии только национально-территориальных образований.

На конкуренцию между национальными и территориальными началами в государственном устройстве России обратил внимание еще в 1922 году профессор Б.Д. Плетневым. «Современная советская Россия, - писал он, - не может быть признана федеративным государством. Но в равной мере ее нельзя очевидно причислить к унитарным государствам...». Цит.: по кн.: Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 78.

Ким А.И. в 1960 году указывал, что «...по существу, РСФСР представляет сочетание элементов, как унитаризма, так и федерализма» Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе // Правоведение. 1960. № 1. С. 23 . и далее, по его мнению «...РСФСР с государственно-правовой точки зрения напоминает унитарную республику с широким применением автономии для компактных коллективов национальностей, проживающих на ее территории». Там же. С. 28.

Пытаясь теоретически обосновать компромисс между унитаризмом и федерализмом в государственном устройстве РСФСР, некоторые ученые считали, что «… РСФСР можно считать государственным объединением не только наций, объединенной в автономных государственных образованиях (автономных республиках, автономных областях и национальных округах), но национального большинства федерации (русского народа), не объединенного в отдельное национально-государственное образование, а представленного самой РСФСР». Например, Фарберов Н.П.О некоторых спорных вопросах в теории советского государственного права // Сов. государство и право. 1961. № 9. С.143. Попытки теоретического примирения национального и территориального принципов в государственном устройстве советской России приводили к вышеуказанной точке зрения, которая противоречила формальной логике - одним из субъектов РСФСР являлась … сама РСФСР?!

Ничего не изменилось и в 1977 году, когда А.И. Лепешкин констатировал, что «РСФСР можно назвать такой федерацией, которая сочетает в себе элементы, как унитаризма, так и федерализма» Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977. С.203..

Более реалистичной выглядит точка зрения В.А. Рахлевского, который, юридическую природу РСФСР как федерации основанной на автономии, видит в следующем: «1) субъектами федерации РСФСР являются не суверенные государства, а различные виды автономных образований: автономные республики, автономные области и автономные округа; 2) субъекты федерации РСФСР имеют различный правовой статус, в соответствии с которым уровень их компетенции является различным; 3) субъекты федерации РСФСР создавались после возникновения самой РСФСР актами ее высших органов государственной власти, предусматривающими выделение территорий, на которых проживало компактное большинство той или иной нации, пожелавшей образовать свою автономную национальную государственность; 4) субъекты федерации РСФСР не образуют ее, а входят в ее состав». Рахлевский В.А. Советская социалистическая федерация. М., 1980 . С. 48.

По крайне мере до принятия Конституции СССР 1977 года РСФСР следует признать полуфедерацией, так как полноценных субъектов федерации в ее составе не было, и состояла она частично из территориальных образований обладающих статусом квазигосударственной автономии, и частично, из административно-территориальных образований, причем некоторые автономии могли находиться в составе административно-территориальных образований. Асимметричность РСФСР не вызывает сомнений.

В вопросе о субъектном составе РСФСР у советских государствоведов отсутствовало единство. Так, одни авторы считали субъектами РСФСР только автономные республики, Курс советского государственного права / под ред. Щетинина Б.В., Горшенева А.Н. М., 1971. С.248.другие автономные республики и автономные области, См.: Левин И.Д. Советская федерация - государственно-правовая форма разрешения национального вопроса в СССР // Вопросы советского государства и права. 1917 -1957 гг. М., 1957. С. 246.а третьи - все виды автономных образований, включая и автономные (национальные) округа См.: Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970. С. 210; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 68.. Подавляющее большинство советских ученых соглашалось с мнением о том, что субъектами РСФСР являлись все автономные образования, в том числе и автономные (национальные) округа.

Рахлевский В.А. придерживаясь этого мнения, приводит следующие доводы:

Взаимоотношения между народами регулируются органами государственной власти РСФСР и автономных образований, значит, именно они являются участниками государственно-правовых отношений, следовательно, субъектами РСФСР следует признать все автономные образования, в том числе и автономные (национальные) округа.

РСФСР не государственный союз, а союз с русским народом малых наций и народностей, образовавших различные формы автономной национальной государственности в составе РСФСР.

В главах 10 и 11 Конституции СССР 1977 года автономные (национальные) округа включены в число автономных образований, а в ст. 71 Конституции РСФСР 1978 года перечислены все автономные округа, как входящие в состав РСФСР. Также национальные округа переименованы в автономные. См.: Рахлевский В.А. Указ. соч. С. 46-47.

Указанные изменения в Конституциях СССР и РСФСР позволили заявить Ковешникову Е.Н. и Шафиру М.А., что проведенной унификацией терминологии применительно к существующим формам национальной автономии «...определены место и значение автономных округов в едином союзном многонациональном государстве - Союзе ССР, олицетворяющем государственное единство советского народа, всех его наций и народностей». Ковешников Е.Н., Шафир М.А. Правовое регулирование положения автономных округов РСФСР // Сов. государство и право. 1981. № 12. С. 12. Основываясь на приведенных доводах, Рахлевский В.А. считает, что «...это дает основание считать, что многолетний спор об автономности и правосубъектности этого вида автономной национальной государственности теперь решен окончательно». Рахлевский В.А. Указ. соч. С. 47.

В реальности все выглядело иначе, автономный округ являлся по сути административно-территориальным образованием, причем не первого порядка, с некоторым национально-бытовым колоритом. К такому выводу можно прийти после анализа правового положения автономного округа по Закону РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР», где впервые после упоминания в советских конституциях законодательно был урегулирован статус автономных округов. Основания, приведшие к такому выводу, будут приведены ниже. Что касается понятия «субъект федерации», то следует иметь в виду, что это понятие бытовало лишь на теоретическом уровне и нормативно нигде в советский период не закреплялось. Тем не менее, если учитывать, что РСФСР - это федерация, основанная на квазигосударственной автономии, то ее субъектами следует признать лишь автономные республики.

Автономный (национальный) округ в системе автономных образований в теории советской автономии

Как одному из видов советской автономии национальным (автономным) округам были присущи все черты советской автономии вообще, естественно, с учетом их некоторой специфики.

Национальный (автономный) округ являлся низшим звеном в системе видов и форм советской автономии, по этому поводу, К.Д. Коркмасова отмечала, что «национальный округ - это первичная форма советской автономии» Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов н/Д, 1970. С.96..

Общепризнанным в советской государствоведческой литературе считалось мнение о том, что создание национальных округов означало приобщение малых народов Севера к началам советской государственности Например, см.: Радвогин А.В. Национальный округ - субъект национальной автономии // Изв. вузов. Правоведение. 1961. № 3. С.26..

Определяющим в образовании национальных округов считался национально-территориальный принцип, так как в первую очередь учитывались удельный вес (относительный или абсолютный), доля проживания, компактность расселения титульного этноса того или иного национального округа См.: Широкова Е.М. К характеристике национальных округов // Ученые записки Пермского университета. - Пермь, 1970. С. 118-121.. Что касается территории, то естественно, при установлении границ национальных округов принимались во внимание пределы расселения народностей объединившихся в этих округах. Отсюда вытекала особенность национальных округов, заключающаяся в больших занимаемых площадях территории при крайне малой численности населения. Малочисленность населения и вызванная этим невозможность создания своего государственного образования без участия других, хотя бы родственных национальных групп обуславливала то, что зачастую в одном национальном округе объединялись несколько народностей. Такое объединение нескольких народностей «… отнюдь не ущемляет их интересов, поскольку они связаны общностью бытовых, национальных и иных особенностей» Радвогин А.В. Указ. соч. С.26.. Таким образом, национальные округа объявлялись формой национальной государственности малочисленных народов Севера, выражением национального суверенитета этих народов, результатом осуществления их права на самоопределение, реализацией их политического равноправия, в том числе и равноправия в государственном строительстве См.: Рахлевский В.А. Формы советской автономии. М.,1975. С.44 -46..

Другим важнейшим принципом создания национальных округов считался принцип интернационализма, выражающийся в том, что национальные округа включены в состав русских краев и областей. Это означало «…постоянную, товарищескую помощь более развитой нации народу национального округа в решении всех вопросов его жизни» Широкова Е.М. Указ. соч. С.124-125.

.

При образовании национальных округов экономические критерии носили подчиненный характер по отношению к национально-территориальному принципу, впрочем, как и вообще в теории и практике строительства советской автономии.

Думается, что все это обусловлено крайней малочисленностью, отсталостью в социально-экономическом и культурном развитии титульных этносов национальных округов Севера, как в момент образования этих округов, так и в дальнейшем. Эти причины и вызвали к жизни патернализм со стороны Советского государства в отношении малочисленных народов Севера, в частности выражавшегося в так называемой политике «коренизации», то есть в искусственном увеличении процента коренного населения в государственном аппарате. Другим средством учета национальной специфики было использование в делопроизводстве государственных органов национальных округов языков титульных национальностей. Еще одним средством учета специфики национальных округов являлось то, что в момент образования округов структура и компетенция их государственных органов отражала особенности быта и национального состава этих округов, речь идет о кочевых, тундровых и островных Советах, статус которых мы подробнее рассмотрим в следующем параграфе.

Наряду с вышеуказанными принципами важное место в организации национальных округов занимал принцип демократического централизма, здесь он проявлялся в том, что: а) национальные округа были созданы как автономные образования; б) все основные вопросы государственной, хозяйственной, общественно-политической и социально-культурной жизни к ведению РСФСР; в) национальным округам предоставлялись и гарантировались широкие права в решении общегосударственных задач с учетом национальных, бытовых и иных особенностей населения округа См. подробнее: Широкова Е.М. Указ. соч. С.130 -132..

Если учитывать «матрешечный» способ распределения компетенции в системе Советов и административное подчинение национальных округов краям и областям, то можно прийти к выводу, что принцип демократического централизма фактически не подразумевает самостоятельность компетенции органов государственной власти национальных округов. Что бы хоть как-то гарантировать автономность предлагалось национальные округа подчинить напрямую центральным органам Российской Федерации Семенов П.Г. Автономия в советском государственном строительстве // Сов. государство и право. 1959. № 3. С.38., однако считалось, что именно края и области должны организационно и финансово - материально обеспечить национальные округа, в связи, с чем последние должны подчиняться краям и областям Радвогин А.В. Указ. соч. С.29..

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21