Конституционно-правовые основы федеративного устройства РФ

Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения как целостной модели федерализма, то есть системы отношений между федеральным центром и субъектами федерации, так и новой модели региона - субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы федеративного устройства.

Первым шагом на пути к созданию упомянутой системы служит устранение асимметрии и фантомности федеративных отношений. Речь идет о выборе симметричной модели федерации и преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений. Симметричная федерация предполагает равный (универсальный) статус для всех субъектов федерации, их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

Целью построения базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими заметными различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости, а также в нормативном выражении перечисленных аспектов.

Данная задача требует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектного состава федерации. Названные действия, возможно, осуществить, во-первых, путем развития нормативно-правовой базы, обеспечивающей равенство статуса субъектов Российской Федерации, во-вторых, созданием объективных предпосылок для равномерного социально-экономического развития через трансформацию федеративных отношений на основе критерия самодостаточности субъектов. При этом у автора есть все основания полагать, что подобный комплексный подход неизбежно приведет к достижению главной цели нового федерализма - созданию устойчивой политической инфраструктуры и «вязкой» социальной среды, препятствующих сползанию страны в область авторитаризма или анархии.

Базисный элемент федерализма - регион - субъект федерации при вхождении в систему нового федерализма должен, прежде всего, отвечать требованиям экономической самодостаточности. Ключевой характеристикой, позволяющей сделать вывод об экономической самодостаточности, является финансово-бюджетная самостоятельность и бездотационность. Ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить по общему правилу дотирование регионов из федерального бюджета.

Цель нового федерализма и новой системы государственного устройства Российской Федерации - создание условий для экономического роста страны и повышения жизненного уровня граждан.

Особое место в формировании асимметрии федеративных отношений в Российской Федерации занимают различные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемые между федерацией и ее субъектами.

В первую очередь следует, отказаться от практики широкого заключения таких двусторонних договоров и привести уже существующие договоры и законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации.

Разными авторами предлагаются различные варианта разрешения конституционных противоречий в области государственного устройства: первый - низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что в настоящий момент, ввиду ряда объективных и субъективных факторов, такой вариант нежелателен; второй - придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное образование. Данный путь также неприемлем для России; третий - создание так называемой «плоской федерации», то есть федерации, включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не обладающие статусом государств. Данный проект, имеет значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.

Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться ими с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократического характера. Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.

Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своих регионов. Данная сложнейшая дилемма - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и ее субъектов или субъектов федерации между собой; конституцией и договором.

Ответ на вопрос, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, как раз и является тем основанием, руководствуясь которым можно отнести какую-либо конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям.

Можно сделать вывод, что конституционный характер Российской Федерации - есть безусловное верховенство и высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации на всей территории государства и недопустимость нарушения отдельных ее положений договорным путем.

При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по отдельным специфическим вопросам при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Однако средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала федерации.

Российская Федерация - сложносоставное государство, имеющее в своем составе шесть разновидностей субъектов федерации. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов федерации, а равно и сокращению их количества, в то время как политическое и социально-экономическое развитие России свидетельствует о том, что идеи изменения субъектного состава федерации сейчас актуальны как никогда.

Предусмотренный ст. 65 Конституции России субъектный состав федерации стал своеобразной платой федерального центра за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 г. шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о недопущении распада государства.

Современный субъектный состав федерации формировался на фоне процессов суверенизации, которые затронули не только республики, но и некоторые территориальные субъекты, что выразилось в так называемой «республиканизации» (т. е. в проектах создания Уральской, Вологодской,

Дальневосточной, Южнорусской республик и др.). Нельзя не вспомнить и «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов Российской Федерации, которое, по их мнению, должно было выразиться в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д.).

Под влиянием этих факторов и происходило формирование современного субъектного состава Российской Федерации. Оттуда же берут начало его недостатки, среди которых и слишком большое количество субъектов федерации, и разнообразность их статусов, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов федерации. Впрочем, существующий субъектный состав в равной мере можно рассматривать и как реликт советского государственного строительства с его неактуальной сегодня административной и национальной архаикой. И любая попытка кардинального изменения субъектного состава неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно приведет к пересмотру Конституции Российской Федерации.

Необходимость внесения на первом этапе реконструкции федерации поправок в Конституцию и ее дальнейший пересмотр обусловливается, во-первых, началом крупномасштабных реформ в системе федеративных отношений в России, и, во-вторых, результатами десятилетнего функционирования политической системы, построенной на основе Конституции Российской Федерации 1993 г.

Все субъекты федерации должны быть действительно равноправны. Поэтому важно избежать того, что субъекты, образованные по национальному принципу (республики), будут иметь преимущество по сравнению с остальными субъектами федерации.

Конечной целью реформы государственного переустройства является создание симметричной федерации, состоящей из однопорядковых субъектов.

Укрупнение (объединение) субъектов федерации было неизбежно, и происходило оно с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс. Необходим системный подход к укрупнению (объединению).

Новые субъекты должны характеризоваться стабильными демократическими режимами, ибо ни их населению, ни федерации в целом невыгодно растаскивание страны на куски, раздираемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами.

Практика показала, что лучший способ контроля над властными элитами субъектов федерации - это контроль со стороны гражданского общества. Поэтому само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах федерации не будут созданы развитые институты гражданского общества. Новая модель федеративных отношений должна строиться на принципах соблюдения единства трех составляющих федерализма: политической, правовой и экономической, с выделением критерия экономической целесообразности в качестве приоритетного.

Устойчивость, сбалансированность, гармоничное развитие федерации не могут быть достижимы без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов федерации. В рамках конституционно-правовых реформ данная задача означает неотложную необходимость в закреплении единого статуса субъектов федерации

Жизненно важным для устранения асимметрии государственного устройства является рациональное распределение полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

Базовым элементом нового федерализма и новой модели государственного устройства должен стать регион нового типа. Через переход к регионам нового типа достигается не только качественно новая модель управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование всей системы власти в стране.

Обосновывается необходимость выделения в структуре российского права «регионального права», как комплексной отрасли, имеющей свой специфический предмет регулирования, в качестве которого выступают социально-экономический, политический и правовой статус субъектов федерации, их отношения между собой и с федеральным центром, а также совокупность норм федерального и регионального законодательства.

При укрупнении субъектов федерации необходимо соблюсти разумный баланс между созданием территориальных образований, способных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосударства конгломерата.

Интеграция и укрепление организационного механизма государственного управления должны обеспечиваться не централизацией полномочий, а единством государственной политики, проводимой на территории федерации, которого можно достичь путем обязательной разработки и внедрения новой теории управления, прежде всего, на основе совершенно иных концептуальных подходов, единого организационного алгоритма (государственных стандартов и норм) с неукоснительным применением критериев оценки эффективности государственного управления на территории Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Нормативно-правовые акты

Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета 1993. 25 декабря. №237.

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа: федер. конст. закон. от 25.03.2004. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №13. Ст. 1110

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: федер. конст. закон. от 14.10.05. № 6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. №42. Ст. 4212.

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: федер. конст. закон. от 12.07.2006. №2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006 - №29 - Ст. 3119.

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: федер. конст. закон. от 30.12.2006. №6-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007 - №1 (1ч.). - Ст.1

Российская Федерация. Законы. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: федер. конст. закон. от 21.07.2007. №5-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007 - № 30 - Ст. 3745.

Российская Федерация. Законы. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. №6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №52 (ч. 1). Ст. 4916

Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 №199-ФЗ // Собр6ние законодательства Российской Федерации. 2006. №1. Ст. 10.

Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: ФЗ РФ от 22.08.2004 №122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №35. Ст. 3607.

2. Специальная литература

2.1. Абдулаев М.И. Проблемы теории государства и права. Учебник. СПб., 2003. - 576 с.

2.2. Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России: В 3 т.- М., 1992-1993;

2.3. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге ХХI века: Состояние и перспективы федеративного устройства. - М., 1996;

2.4. Абдулатипов Р. Г. Опыты федерализма. - М., 1994;

2.5. Абдулатипов Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений - М., 2001;

2.6. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 2. - М., 2005.

2.7. Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма / Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998.

2.8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М., 2004.

2.9. Бардак А.Н. История Древнего мира. Древний Рим. Мн., 1998.

2.10. Выготский Л. Собрание сочинений. Т. 1. - М., 1982.

2.11. Власов В.И. Теория государства и права: Учебник для высших юридических учебных заведений и факультетов.- Ростов - на Дону, 2002;

2.12. Головистикова А.Н. Проблемы теории государства и права. Учебник. - М., 2005.

2.13. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006.

2.14. Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. - М., 2005. - 832 с.

2.15. Глигич-Злотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход /научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009. С. 500

2.16. Золотарева М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. - М., 1999;

2.17. Зотов В. Федерализм в контексте споров о русской национальной идеи.// Социс. 1996. № 1. С. 84 - 90.

2.18. Коркунов Р. Российская империя. СПб., 1980. С.30

2.19. Киселева А. Теория федерализма. - М., 2002.

2.20. Костомаров Н. Исторические монографии и исследования. Книга первая. СПб., 1903.

2.21. Конституция общенародного государства. - М., 1978. С. 208

2.22. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1995.

2.23. Краснов Ю.К. Государственное право России: История и современность.Учебное пособие. - М., 2002.

2.24. Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник - М. 2000. С. 85

2.25. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 7.

2.26. Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. - М., 1993;

2.27. Медведев Н. П. Становление федерализма в России. - М., 1995;

2.28. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 7, 22.

2.29. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество - М., 1993.

2.30. Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. - М., 2000.

2.31. Рузавин Г.И. Методология научного исследования. - М., 1999г.

2.32. Рассолова М.М. Теория государства и права: Учебник для вузов - М., 2001, С.84.

2.33. Радзинский Э. История царской России - М., 2002.

2.34. Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. - Учебник. М., 2006.

2.35. Сталин И. Сочинения. Т. 3, 4. С. 27

2.36. Топорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).- М., 2001.

2.37. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998.

2.38. Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М., 1996

2.39. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Отв. ред. Б.Н. Топорнин.- М., 2001.

2.40. Федерализм / Энциклопедический словарь. - М., 1997;

2.41. Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996-2002;

2.42. Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. - М., 1995.

2.43. Чиркин В.Е. Государствоведение. Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2000.

2.44. Чиркин В.Е. Конституционное право России. Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004.

2.45. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М., 1995. С. 14 - 15.

2.46. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). - М., 1966.

2.47. Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912.

3. Статьи

3.1. Авакьян С.А. Федерализм в России: опыт и практика // Право и политика. 2006. №9.

3.2. Болтенкова Л.Ф. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2;

3.3. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №9.

3.4. Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 2

3.5. Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra Федерализм. 2002. № 1;

3.6. Добрынин Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. №8.

3.7. Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. №5.

3.8. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск: Наука, 2003.

3.9. Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2002. № 3 (35). - 0,8 п. л. С. 17.

3.10. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право №2, 2005г.

3.11. Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фантомности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3.- 0,7 п.л.

3.12. Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право №11. 2003г.

3.13. Зубов А. Будущее российского федерализма // Знамя. 1996. № 6.

3.14. Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1.

3.15. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. №6.

3.16. Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России // Юридический мир. 2005. №12.

3.17. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. №1.

3.18. Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. №1.

3.19. Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 86

3.20. Лысенко В. Развитие федерации и Конституции РФ // Государство и право. 1997. № 8. С. 14 - 20.

3.21. Лысенко В. И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский федералист. 2000. № 2. С.26

3.22. Миронов В.П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. №1.

3.23. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. №3.

3.24. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. №10.

3.25. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма // Государство и право 1997. № 8.

3.26. Тихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №3.

3.27. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9.

3.28. Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // / Федерализм. 2000. № 4. С. 39;

3.29. Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1994. №8-9.

3.30. Эбзеев Б. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия субъекта // Государство и право 1995. № 3. С. 3 - 12.

4. Электронные ресурсы

4.1. Неелов Ю. От повышения статуса Ямала выиграет вся Россия: Интервью экспертному каналу УралПолит.ру // www.uralpolit.ru.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11