Конституционно-правовые основы федеративного устройства РФ

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, вводящих единый статус субъекта федерации -- губернии, четко, по единой для всех модели фиксирующий разделение прав и полномочий между федерацией и регионом, порядок их делегирования. Порядок и этапы перехода к единой модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне. Если, к примеру, Ямало-Ненецкий автономный округ (о чем неоднократно заявлял губернатор округа Ю. В. Неелов Неелов Ю. От повышения статуса Ямала выиграет вся Россия: Интервью экспертному каналу УралПолит.ру // www.uralpolit.ru.) или Ханты-Мансийский автономный округ, мы полагаем, в целом готовы к преобразованию в Ямальскую и Югорскую губернии (области), то в отношении ряда других субъектов необходимо будет разработать особую процедуру перехода к новому статусу. Новая модель управления в России предполагает создание единообразной вертикали законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы должны приниматься губернскими думами. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства. Представительство же регионов в Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе, так как только она способна гарантировать реальную защиту интересов субъектов федерации и непосредственное участие губернаторов в управлении делами государства, а также быть системой сдержек и противовесов для Государственной Думы и Президента. При этом следует ускорить законодательное закрепление механизма отзыва депутатов Государственной Думы.

По поводу такого относительно нового в российском федерализме института, как федеральные округа, необходимо отметить неоднозначность существующих в научной литературе оценок. Если ряд авторов, например С. Хурсевич, стоят на позициях трактовки федеральных округов как опоры развития российского федерализма, то для других -- В. И. Лысенко -- характерна более сдержанная позиция, отмечающая двойственный, паллиативный характер данной инновации Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм. 2000. № 4. С. 39; Лысенко В. И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский федералист. 2000. № 2. С.26. На наш взгляд, правомерно ставить вопросы о легитимности федеральных округов, института полномочных представителей Президента, об «утяжелении» вертикали исполнительной власти, отдалении центра от субъектов… Думается, возможное формирование регионов нового типа и становление нового российского федерализма приведут всю систему государственной власти в соответствие с требованиями времени, что позволит обеспечить перевод федеративных отношений на конституционно-правовое поле и заложить тем самым предпосылки для устойчивого развития федерации в будущем.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право №11. 2003г. С.23-27.

В настоящее время процесс изменения субъектного состава Российской Федерации (в части образования в составе РФ нового субъекта) создает предпосылки для унитаризации федеративных отношений. Существует множество теорий реформирования субъектного состава Российской Федерации. Однако, на практике они нереализуемы в силу своего противоречия Конституции РФ. Оптимальную модель косвенно предлагает содержание Федерального закона «О порядке принятия...», реализация норм которого способна без изменения норм Конституции реализовать реформу субъектного состава Федерации. Тем не менее, не смотря на оптимальность данной модели, Закон содержит множество недостатков как технического, так и правового характера. На современном этапе развития федерализма в России наблюдается тенденция к усилению власти федерального центра в федеративных отношениях. Это отражается, в том числе, на формировании законодательной базы реформирования субъектного состава Федерации. В первую очередь это выражено в увеличении объема влияния федерального центра на процесс образования в составе РФ нового субъекта (в отличие от раннего законопроекта), во вторых - ФКЗ «О порядке принятия...» содержит ограниченное количество форм изменения субъектного состава Российской Федерации. При этом законодателем «игнорированы» те способы реформирования Федерации, которые могут создать угрозу децентрализации федеративных отношений. По нашему мнению, законодателю следует прописать в действующий ФКЗ «О порядке принятия...» такие способы изменения субъектного состава РФ как разделение существующих субъектов, выделение части субъекта РФ в самостоятельный субъект Федерации, образование субъекта федерации в результате реабилитации репрессированных народов, изменение статуса субъекта федерации. Однако в данных процедурах следует прописать механизмы предотвращения предпосылок сепаратизма и гарантии защиты прав субъектов Российской Федерации.

Действующее законодательство содержит ряд пробелов и коллизий относительно порядка принятия в состав РФ нового субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, проблема состоит в недостаточности в действующем законодательстве о реформировании Федерации императивных норм. По определенным вопросам (в частности это касается противоречия нормам действующей Конституции РФ возможности объединения некоторых субъектов Федерации) коллизии можно устранить исключительно введением системы запретов и ограничением прав субъектов РФ. Ограничение прав в данном случае более чем оправданно, поскольку позволяет сохранить незыблемость Конституции и согласованность ее норм с действующим законодательством.

Практическое применение норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации не оказывает позитивного воздействия на развитие правовых норм, регулирующих данные процессы.

Проблемы, выявленные при первом опыте реформирования субъектного состава, не повлияли ни на изменение Федерального закона «О порядке принятия...» ни на последующие процедуры объединения субъектов Федерации и их правовое регулирование.

Правовые нормы о порядке принятия в состав Российской Федерации нового субъекта до настоящего времени не совершенны, содержат множество противоречий и пробелов, что делает их практическое применение сложным и труднореализуемым. Законодателю следует внести изменения в данные нормы и, в частности, относительно необходимости урегулирования вопросов вхождения части иностранного государства с состав РФ международными договорами.

2.3 Влияние федеративного устройства на реализацию государственного управления: проблемы и пути решения

Важнейшими видами управления являются государственное и негосударственное (гражданское) управление. Каждое из них чрезвычайно сложно по структуре и функциям. Но вместе с тем имеет свою специфику, что и позволяет выделять их в особые виды управления. Главное различие между ними обычно проводят по субъектам управляющих воздействий. Государственное управление - это такое упорядочение (регулирование) социальных событий и процессов, главным субъектом которого выступает особая политическая организация - государство. Негосударственное управление, напротив, характеризуется тем, что в нем в качестве субъектов упорядочивающих социальных воздействий выступают различные общности - организованные группы населения. С возникновением в той или иной страде гражданского общества все эти организованные группы населения консолидируются и становятся элементами единой системы - гражданского управления.

Следует отметить, что понятия «государство», «государственное управление» и «государственная власть» используются здесь как синонимы.

Любое общество не может существовать, не регулируя свою жизнедеятельность. Регулятивные функции сосредоточиваются в таком виде занятий, как управление. Основным вопросом, стержнем всякого управления является вопрос о власти. Власть -- тот и управляет, является субъектом социального управления. Социальные отношения, формирующиеся на основе осуществления властных функций, получили название властных отношений.

Власть есть возможность одних социальных групп оказывать управляющее воздействие на деятельность других. Или: власть -- это волевое отношение между людьми, способность и возможность социальной группы осуществлять свою волю в обществе. Любая власть выступает как право и возможность одних распоряжаться, повелевать и управлять другими. Основой власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения. Исторический опыт свидетельствует, что власть -- обязательное и неизбежное условие устойчивого функционирования и успешного развития общества на всех этапах и во всех его сферах -- производственной и непроизводственной, материальной и духовной, гуманитарной и негуманитарной.

Основная задача всякой власти -- поддержание в оптимальном состоянии данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической» политической и духовной стабильности, целостности и независимости. Основной признак власти -- ее императивный (повелительный) характер: все, что она повелевает посредством нормативных установлений (законов, указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций), необходимо выполнять.

Источники власти различны: поли гика, право, мораль, богатство, авторитет, сила, социальное положение, организация, владение информацией, знания, опыт, особые навыки и др. Основные разновидности власти: политическая, правовая, нравственная, экономическая, организационная, информационная, духовная, семейная и др. Политическая власть может быть государственной и негосударственной. Например, власть политической партии или политического движения, поддерживающаяся силою их авторитета, конечно, не имеет государственного характера.

Власть возникает вместе с человеческим обществом и является его атрибутом. В первобытном обществе она носит сугубо общественный характер. Но с возникновением классов значительная ее часть постепенно приобретает политический характер и, помимо позитивной функции управления обществом, еще негативную функцию -- подавления неугодных, всех, кто против нее. Последнюю нередко называют карательной функцией: В результате власть, обеспечивающая привилегированное положение одних социальных групп и подавляющая сопротивление других стала именоваться государством.

Политика -- искусство управления государством -- это взаимоотношение классов, наций, этносов, экономических и политических группировок в борьбе за власть, за более комфортные условия своего социального существования. Несомненно, кто у власти, гот и добивается реализации своих политических, идеологических, организационных и других интересов. Именно такой силой и выступает государство как главная политическая организация общества.

Государство возникло примерно 5--6 тыс. лет назад в Месопотамии, Египте, Месоамерике, Горном Перу, в некоторых других районах разновременно и независимо друг от друга. Однако его научная разработка стала осуществляться лишь с возникновением письменности и научного знания примерно 3--5 тыс. лет назад.

Чем государство отличается от системы самоуправления первобытного общества? Каковы его характерные признаки?

Главный отличительный признак государства заключается в наличии публичной власти. Эта публичная власть уже не совпадает с обществом, а стоит над ним. Она осуществляется особыми группами людей, постоянно занимающихся управленческой, военно-полицейской и другой работой. Публичная власть складывается из определенной системы учреждений и специальных организаций, называемых органами власти государства. К ним относятся правительство, чиновничий аппарат, представительные учреждения (общественные и местные), армия, карательные органы, разведка и контрразведка, учетно-регисграциониые органы (статистические, налоговые, финансовые и др.)- Государство располагает также средствами идеологического воздействия -- это церковь, школа, кино, пресса, телевидение и пр.

Другой основной признак государства -- разделение населения по территориальному принципу, который имеет два аспекта. Во-первых, власть государства распространяется на всех граждан» проживающих на определенной территории независимо от их родственных отношений. Данный аспект связан с проблемой государственных границ, которые как бы очерчивают пространственную деятельность государства. Во-вторых, территориальный принцип свидетельствует о системе централизованного управления делами общества. Все население в государстве делится по принципу проживания на одной территории, т.е. вводятся более мелкие территориальные единицы, которые управляются государственными должностными лицами. Так, в рабовладельческом Риме население делилось по провинциям, в царской России -- по губерниям и волостям, в современной Франции -- по округам и департаментам.

Третий признак -- сбор государственных налогов. Для содержания огромного государственного аппарата и армии с населения взимаются налоги, а со временем для покрытия дефицита проводятся займы. Укрепляя государство с аппарат насилия над трудящимися, власть имущие классы в то лее время возлагают на них все тяготы по содержанию этой машины. Получается довольно парадоксальная вещь: трудящиеся, по существу, за свой счет содержат государственную машину, которая их подавляет и угнетает. Налоги, которые эксплуататорское государство в принудительном порядке взимает с населения, ложатся тяжелым бременем на плечи трудящихся.

Кроме того, государство имеет ряд особенностей, отличающих его от других организаций в обществе. Например, только государство обладает всей полнотой власти и носит суверенный характер; только органы государственной власти наделены полномочиями издавать законы, осуществлять правосудие, применять меры государственного принуждения, проводить государственную политику в международных отношениях и т.д.

Сущность государства раскрывается в его функциях. Под функциями государства следует понимать главные направления его деятельности, вытекающие из коренных интересов формирующихся классов, наций, других влиятельных социальных групп. Любое государство характеризуется внутренними и внешними функциями.

Для государства важнейшей внутренней функцией является удержание в равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение внешних функций состоит в проведении внешнеполитической деятельности, отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в свою очередь, дополняют их.

Следовательно, государство есть публичная власть со своей территорией, населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение См.: Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации: Учебник - М. 2000. С. 85.

Компетенция Российской Федерации как государства закрепляется в ее Конституции не только путем указания предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но также и путем определения предметов ведения и полномочий федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Это связано с тем, что компетенция государства практически реализуется его органами государственной власти, распределяется между ними. Поэтому компетенция федеративного государства может быть иногда закреплена в Конституции, договоре или специальном законе путем указания на систему и структуру федеральных органов государственной власти, предметов их ведения и полномочия, а также систему и структуру органов государственной власти субъектов федерации. Таким путем, наряду с указанием на предметы ведения государства в целом, иногда осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Особенно в сфере исполнительной власти или, иначе говоря, в сфере государственного управления. Эта сфера наиболее сложна, т.к. охватывает практически все многообразие общественной жизни и осуществляется системой многочисленных государственных органов. Система органов государственного управления наиболее изменчивая часть государственного аппарата, в том числе и в связи с изменениями отношений между федерацией и ее членами.

Органы государственного управления имеют особенности, отличающие их от органов законодательной или судебной власти по характеру выполняемых функций и по характеру взаимоотношений внутри системы. В государстве, в том числе и федеративном, они образуют иерархически построенную структуру, как бы пирамиду, вершина которой находится в федеральном центре. Нижестоящее звено здесь подчиняется вышестоящему, а вся цепь образует единую систему органов, управляющую той или иной отраслью экономики, социально-культурного строительства или административно-политической деятельности. Например, система органов управления здравоохранением в Российской Федерации возглавляется Министерством здравоохранения РФ, которому подчинены министерства здравоохранения республик, управления или отделы здравоохранения в областях, городах и районах, а также лечебные учреждения. Между Минздравом РФ и нижестоящими звеньями управлениями распределяются полномочия таким образом, чтобы обеспечить проведение единых правил в области здравоохранения устанавливаемых Минздравом РФ и обеспечить медицинское обслуживание на должном уровне в каждом населенном пункте. Количество звеньев в системе министерств и объем полномочий каждого звена, в том числе у субъектов федерации зависит от отрасли управления. В системе органов управления внутренними делами и звеньев больше, и объем полномочий у субъектов больше, чем, например, в системе органов ФСБ.

Разветвленная сеть органов управления, охватывая территорию всей страны, связывает центр с периферией. Этому способствует и основная функция органов государственного управления - исполнение законов и иных предписаний, идущих из центра. Таким образом, федеральный центр может держать в своих руках нити управления страной. Однако следует иметь в виду, что субъекты федерации, например, республики в составе РФ, имеют свою собственную относительно самостоятельную систему органов исполнительной власти, возглавляемую руководящим органом исполнительной власти республики. Структура, т.е. попросту говоря, перечень министерств и ведомств республики определяется ею самостоятельно, но, разумеется, с учетом компетенции республики. Органы исполнительной власти республики, с одной стороны, выполняют предписания федеральных органов власти, а, с другой, являясь органами республики, осуществляют непосредственное управление соответствующей отраслью или сферой управления подчиняются высшим органом государственной власти республики.

Министерства и ведомства республики, о которых здесь идет речь, создаются по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Отсюда и особенности их правового положения, которое можно назвать «двойным подчинением», т.е. подчинением «по вертикали» соответствующему органу РФ, и «по горизонтали» - Правительству республики. Какое из этих направлений подчиненности возобладает, зависит чаще всего от федерального центра. Кроме того, на территории субъектов Российской Федерации действуют территориальные органы министерств и ведомств РФ, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов, а подчиняются непосредственно министерствам и ведомствам Российской Федерации. Например, Управление Министерства РФ по налогам и сборам по Республике Татарстан, Управление Министерства юстиции РФ по Республике Татарстан (при наличии Министерства юстиции РТ). Число подобных органов подчиненных непосредственно федеральному центру в последнее время увеличилось.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11