Конституционно-правовые основы федеративного устройства РФ

Существует немало контраргументов в пользу того, что идея федерализма переживает свой кризис, что федерализм для нашей страны неактуален, да и другие федеративные государства также постепенно отходят от федерализма, оставляя за ним роль идеологической ширмы, что, наконец, польза от федерализма мизерна, а вред - велик, поскольку искривление властной вертикали неминуемо приведет к безответственности и сепаратизму. Эти традиционные взгляды на государство и власть как на единоначалие противостоят феномену, получившему в современной правовой науке название полицентризма - структурной основы самоуправляющихся общественных систем.

Федерализм как форма полицентризма

В своей основополагающей работе «Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество» Винсент Остром охарактеризовал полицентризм следующим образом: «Традиционные модели правления в регионах больших городов образуют полицентрическую политическую систему, в которой существует много центров принятия решений, формально независимых друг от друга. В той мере, в какой они, в рамках своих юрисдикций, взаимодействуют друг с другом на основе конкуренции, контрактов и других форм сотрудничества… они демонстрируют устойчивые и предсказуемые модели поведения, так что можно сказать, что они функционируют как «система» Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. - М., 1993. С. 253.. Далее он пишет: «Если исходить из того, что всю систему человеческих отношений можно организовать на принципах полицентризма, а не моноцентризма, то, следовательно, возможно существование человеческих сообществ, не зависящих от единства власти для достижения внутренней согласованности». То, что кажется беспорядком, при более внимательном рассмотрении оказывается системой упорядоченных взаимосвязей. И наоборот, внешняя видимость порядка может ввести в заблуждение относительно прочности системы.

Полицентризм в том или ином виде присутствует во всех системах социального порядка. При участии Тибоута и Уоррена См.: Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 37 Остромом были выделены основные признаки полицентрической политической системы, в полной мере присущие и федерализму:

1. наличие множества автономных властных единиц;

2. их взаимодействие на основе принципов сотрудничества, конкуренции и стремления к самостоятельному урегулированию конфликтов;

3. оптимальное разграничение компетенции между указанными единицами;

4. максимальное участие индивидуумов в общественной и государственной жизни.

Федерализм как система

Исследование феномена федерализма как частного случая полицентризма, приложенного к территориальной организации власти, выводит нас к теории систем. Для системного метода характерен взгляд на полицентрическую модель власти как систему, состоящую из совокупности объектов, причем их взаимосвязь приводит к возникновению новых интегративных свойств системы, которые отсутствуют у составляющих ее объектов Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. - М., 2000. С. 77; Рузавин Г.И. Методология научного исследования. - М., 1999. С. 276.. Полицентризм согласно данной теории представляет собой самоорганизующуюся систему, черпающую энергию и информацию непосредственно из окружающей их среды способами, недоступными иным разновидностям систем. Самоорганизующиеся системы открыты и упорядочены. В закрытых же системах, напротив, энтропия (беспорядок) постоянно возрастает, достигая в пределе максимума Рузавин Г.И. Указ. соч. С. 284..

В теории систем по структурному критерию выделяются также т.н. сетчатые (неиерархичные, слабоиерархичные) системы (сети). Они слабо-либо вообще неструктурированны, в них каждый элемент либо подсистема связаны со многими другими элементами системы сложными обратными связями, и они так сильно влияют друг на друга, что данную систему невозможно однозначно структурировать или выделить в ней какую-либо иерархию. Такие многосвязанные слабоструктурированные системы плохо расчленяются, а иногда не расчленяются вовсе на отдельные элементы (подсистемы), при этом целостная система представляет собой много больше, чем сумма этих элементов Прангишвили И.В. Указ. соч. С. 52.. Данная модель во многом походит на самоорганизующуюся, и она также сопоставима с полицентрическими взглядами на территориальную организацию власти.

Страницы всемирной истории федерализма

Подобный взгляд на федерализм мало согласуется с разговорами о его неминуемом кризисе и загнивании. Разумеется, в современном мире у федерализма немало серьезных проблем, но это скорее «детские» болезни, нежели «старческие». Становится вполне очевидно, что федерализм существовал задолго до возникновения первой «официальной» федерации - США. Американский федерализм образца 1787 г. не был новшеством даже для самой Америки. Та модель федерализма, которую сегодня принято считать классической, возникла как итог многолетнего опыта созидания государства, зиждившегося на множественности единиц правления. История федерализма куда более обширна и корнями своими уходит гораздо глубже, чем принято считать. Задолго до создания американской федерации более ранние опыты такого рода наблюдались в вольных городах Европы. Кроме того, существовало даже государство «Республика объединенных провинций» (Голландия), которое можно охарактеризовать как протофедеративное государственное образование. Так же глубоко в историю уходят корни швейцарского федерализма.

Формы проявления европейского полицентризма (в Голландии, Швейцарии, Англии, Германии, Австрии, Франции, Италии и др.) существовали задолго до создания США. Упоминания о подобной организации общества встречается уже в эпоху античности. Для укрепления военной организации западно-римские императоры пошли по пути, известному еще с IV в., а именно начали заключать договоры с вождями варварских племен, по которым последние объявлялись союзниками (федератами) империи и получали от императоров места для поселения, продовольствие, снаряжение, а также регулярную плату Бардак А.Н. История Древнего мира. Древний Рим. Мн. - М., 1998. С. 760, 764, 770.. В результате такой политики на границах Римской империи образовались племенные федерации франков, свевов, алеманов, бургундов, вандалов, готов и др. Как писал русский правовед А. Ященко, «еще древняя римская держава… в своем внутреннем строении покоилась на федеративных началах» Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912. С. 400..

Примеры такого рода можно продолжать и далее. История знает и греческое полисное устройство, и союзы древнешумерских городов-государств, и разного рода племенные объединения, жившие по все тому же принципу полицентризма. Как сами примеры протофедеративной организации общества, так и попытки ее концептуального осмысления можно встретить в самые ранние периоды человеческой истории, что является подтверждением глубокого укоренения полицентрической психологии в человеческом сознании. Полицентрические формы общественного бытия встречаются во все времена и практически у всех народов. Другое дело, что в силу целого ряда обстоятельств внутреннего (неумение раскрыть потенциал развития, заключенный в вариабельности полицентрической структуры) и внешнего (агрессивная среда) характера они менялись на более жесткие в организационном плане формы, не обладающие, однако, большим потенциалом саморазвития.

Федерализм в России изначально является явлением не свойственным ей как государству, заинтересованному в наибольшей централизации и единстве как правовом, так и политическом. На каждом этапе своего исторического развития федерализм подвергался классическим для данного института факторам суверенизации субъектов и усиления федерального центра. Однако, особенностью российского федерализма всегда являлся и остается таковым факт, что «центробежное» развитие федеративных отношений всегда создает предпосылки для распада страны и потому является причиной укрепления вертикали власти и усиления федерального центра. За всю историю российского федерализма его возникновение всегда сменялось стадией сепаратизма, затем укреплением связей регионов с федеральным центром и, затем, фактической унитаризацией страны. И на каждом из этапов исторического развития федеративных отношений в России созданию в стране фактического унитарного государства предшествовал процесс территориальных преобразований и изменения субъектного состава России как союзного или псевдосоюзного государства.

1.2 История российского федерализма

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино общими интересами: экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия - и это хотелось бы подчеркнуть - создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. В истории Российской государственности с древних времен прослеживаются две противоположные тенденции. Одна заключается в стремлении отдельных княжеств и земель к саморазвитию, сохранению самобытности и самостоятельности. Другая - к созданию и укреплению сильного централизованного унитарного государства. В так называемый удельный период небольшие самостоятельные славянские княжества были объединены (по нынешним понятиям) на конфедеративных началах под верховным сюзеренитетом великого князя. Каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти и практически мало зависел от киевского престола. Непрочность этого союза обнаружилась при первом серьезном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими завоевателями Тадевосян Э. О моделировании в теории федерализма // Государство и право 1997. № 8. С.58 - 68..

Н. М. Костомаров писал: «Начала, соединявшие земли между собой, хотя и были достаточны для того, чтобы не допустить эти земли распасться и

каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были сильны, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так Русь стремилась к федерации, и федерация была формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развития федеративного начала, но вместе с тем и борьбы его с началом единодержавия» Коркунов Р. Российская империя. - М., СПб. 1980. С.30.

Обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость окончательно определили исторически тот путь России как централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградить себя от набегов с Востока и сдерживать экспансию с Запада, обеспечить себе выход к морю, а, следовательно, и возможность активизации внешней торговли, России было необходимо поддерживать высокий уровень мобилизационной готовности. Этого можно было в те времена добиться только очень жесткой централизацией и концентрацией власти. Расширение Российской империи шло в рамках унитарного централизованного государства. Северные и восточные территории, присоединенные к России, по большей части были населены народами, у которых государственность как таковая еще не сложилась. Что касается западных территорий, Польши и Финляндии, то хотя их государственное устройство в результате присоединения к России не менялось, но их юридический статус не позволяет рассматривать их в качестве субъектов Федерации или конфедерации. В таком же положении находились народы Прибалтики и Кавказа Киселева А. Теория федерализма. - М., 2002. С.112.

В плане политического устройства России идеи федерализма возникают в начале XIX в. в связи с надеждами передовых представителей российского общества на серьезность либеральных намерений Александра I. Член союза русских рыцарей граф М. А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц. Представители Северного тайного общества декабристов также видели будущее России как правого государства, построенного по федеративному принципу. В обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план федеративного устройства России Зотов В. Федерализм в контексте споров о русской национальной идеи.// Социс. 1996. № 1. С. 84 - 90..

Федеративные идеи содержались в программе возникшего в конце 40-х гг. XIX столетия на Украине «Кирилло-Мефодиевского братства», преследовавшего цель освобождения славянских народов, объединения их в единый союз, развития славянской культуры и славянских языков. Какого- либо серьезного политического влияния это общество не имело.

Иное дело - Российское революционное движение. На парижском съезде славян в 1848 г. М. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов. Все славянские народы он предлагал объединить в общий союз во главе с центральным славянским советом, которому принадлежала бы высшая политическая и судебная власть. По мере развития своих анархистских идей М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин, призванному заменить современные государства. Федеративный принцип М. Бакунин рассматривал как панацею от могущества грозной централизации, способной задавить свободу. Высоко ценил идею федерализма А. Герцен. Убежденный противник российского самодержавия, он признавал право на отделение и самобытность не только народов, но и отдельных регионов, например, Сибири. Взгляды Бакунина и Герцена оказали сильное влияние на всю радикальную оппозицию самодержавию, в частности, на программу газеты «Народное дело», в которой содержалось требование «полной воли для всех народов, ныне угнетенных империей», на политическую линии газеты П. Лаврова «Вперед», организаций «Черный передел», «Народная Воля» и др. Эти идеи в том виде, как предлагали их авторы, так и остались политическими утопиями, но уже через несколько десятилетий Россия стала, хотя и формально, федеративным государством Костомаров Н. Исторические монографии и исследования. Книга первая. СПб., 1903. С. 169.

Несмотря на развитие всех этих идей, федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. «Наместники царя на Кавказе по положению был в своем регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе» Радзинский Э. История царской России - М., 2002. С.73.

Известный российский правовед Н. М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии» Коркунов Р. Указ. соч. С. 212. И это было сказано не случайно. Основные Законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю.

В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а «в делах же управления подчиненного», как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим его именем и по его велению.

Впервые о федеративном характере нового государства было сказано в проекте Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, подготовленного большевистским руководством к открытию Учредительного собрания и принятого на заседании ВЦИК 3(16) января 1918 г. В пункте 2 проекта говорилось, что «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик». Однако на следующий день в кратком изложении текста резолюции, опубликованном «Известиями», в названии Российской республики слово «федерализм» отсутствовало. Это наводит на мысль, что федерализм в данном случае рассматривался не как принцип государственного устройства, позволяющий сохранять атрибуты государственности субъектов федерации с закреплением за ними определенных сфер деятельности и полномочий, а лишь как средство разрешения национального вопроса, декларированного в своих прежних программных документах.

Отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и диктовалось соображениями политических деятелей. Известно отрицательное отношение К. Маркса к федерации в Германии ввиду того, что это дробит и ослабляет единство рабочего класса, и потому «рабочие не только должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой республике самой решительной централизации силы в руках государственной власти» Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения, т. 7, 22. С. 255-266. Еще категоричнее против системы «мелких государств» под эгидой федеральных Конституций Германии и Швейцарии высказывался Ф. Энгельс. Он писал, что «пролетариат может потребовать лишь одну форму единой и неделимой республики» Маркс К., Энгельс Ф. Указ. Соч. С. 238. Последовательно придерживался этой точки зрения и В. И. Ленин, особенно до октября 1917 г. В 1903 г. он резко выступил против армянских социал-демократов, отстаивающих идею создания Российской федеративной республики Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 7. С. 103,104. Ленин видел в федерализации и децентрализации реальное замедление темпов капиталистического развития, которое может отрицательно сказаться на перспективе рабочего движения и созревания условий для социалистической революции. Столь же решительное неприятие федерализма демонстрировал И. В. Сталин. В статье «Против федерализма» (март 1917 г.) он писал: «Не ясно ли, что федерализм в России не решает и не может решить национального вопроса, что он только запутывает и усложняет его донкихотскими потугами повернуть назад колесо истории» Сталин И. Сочинения. Т. 3, 4. С. 27.

Следует также иметь в виду, что социалисты XIX в., в том числе и К. Маркс, а позже и российские марксисты, отрицая федерализм как конституционную форму государственного устройства, видели в федерализме способ участия местных органов власти в формировании центрального органа власти, как это было в условиях Парижской Коммуны, явившейся прообразом Советской республики. В нем они видели возможность, с одной стороны, привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны, удержать эти народы в составе создаваемого государства. Тем более что мощным скрепляющим фактором в этом деле выступала партия, дисциплинированная и всепроникающая. Поэтому при создании первой Российской Конституции федерализм как политическое и юридическое понятие не нес никакой государствообразующей нагрузки. Федерализм фигурировал в названии государства: в начальных главах в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Если принять во внимание общее мнение о временном характере Советского государства как звене в цепной реакции мировой революции, которая должна сначала привести к всемирной федерации социалистических республик, а затем к отмиранию государства, то логика создателей первой Российской Конституции становится вполне обоснованной и понятной. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что Россия находилась в состоянии глубокого кризиса и, следовательно, нуждалась в восстановлении действенной центральной власти. Определяя предметы ведения центральных и региональных органов государственной власти, создатели Конституции РСФСР не только до предела урезали прерогативы местных органов, поставив на первое место «проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти» (п. «а» ст.61) Конституция общенародного государства. - М., 1978. С. 208, но и записали, что «сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению» (ст. 50) Таким образом, несмотря на употребление термина «федерализм» РСФСР на самом деле являлась унитарным государством.

Будущее советского федерализма уже отчетливо просматривалось в заявлении И. В. Сталина, опубликованном в «Правде» 3 и 4 апреля 1918 г. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной федерацией, например, американской или швейцарской, которые представляют собой союзы территорий, разделенных лишь географическими условиями и исторической случайностью и являющихся переходной ступенью «от независимости к империалистическому унитаризму». Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут «с течением времени» от «принудительного царистского унитаризма к «добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России», конечная цель которого в переходе к «будущему социалистическому унитаризму» И. Сталин. Указ. Соч. С. 66-73.

СССР формировался вполне закономерно. Государства и народы, населявшие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы, которые потребовали объединения усилий, что является общей предпосылкой практически для всех федераций. Во время Гражданской войны и интервенции и в последующий период между Россией и будущими союзными республиками возникали различные союзы. В начале 20-х гг. между ними были заключены договоры в соответствии с нормами международного права. Эти договоры отражали взаимные интересы договаривающихся сторон и подводили базу под создание будущего союза. Важно иметь в виду, что объективно ядром, вокруг которого шло объединение, являлась Россия. Она же выступала и в качестве лидирующей державы на международной арене. Некоторую дипломатическую активность демонстрировала разве что Украина.

На протяжении всей первой половины 1923 г. шла подготовка проекта Конституции СССР. Согласно проекту, подготовленному комиссией, все республики в составе нового Союза, включая РСФСР, оказывались в равном положении по отношению к центральным органам власти. Среди представителей Украины и Белоруссии возникли опасения, что влияние Союза будет более сильным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обходить. Был представлен ряд проектов, которые фактически были направлены на сильное ограничение центральных органов власти. Когда работа комиссии заходила в тупик, арбитром выступали партийные органы.

На XII съезде РКП(б) (апрель 1923 г.) развернулась жесткая борьба. Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей в великорусском национализме. На съезде отчетливо проявилась позиция республик на создание союза равных государственных единиц, призванного обеспечить свободное развитие национальных республик. На съезде была выработана структура органов власти, определено количественное представительство республик в палатах ВЦИК.

На XII съезде РКП(б) и II съезде Советов СССР были заложены основы нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и дополняли то, что было решено этими съездами Эбзеев Б. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия субъекта // Государство и право 1995. № 3. С. 3 - 12..

Почему государственное здание, которое возводилось на столь мощном фундаменте, смогло простоять 69 лет и рухнуло в условиях мира и разрядки международной напряженности? Выдающийся психолог Л. С. Выготский отмечал, что понять процесс можно, «только зная конец процесса, результат, направление, куда и во что развивалась данная форма. Имея конец пути, можно легче понять и весь путь в целом, и смысл отдельных этапов» Выготский Л. Собрание сочинений. Т. 1. - М., 1982. С. 294-295.

Прежде всего, необходимо определить: чем был на самом деле СССР? Если он был федерацией, то почему в официальных документах, и прежде всего в Конституции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР в составе СССР - по сути своей унитарное государство - именовалось федерацией.

СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного устройства: он одновременно был государством унитарным, федеративным и конфедеративным. Это определило развитие тех центробежных процессов, которые стали трагедией целого поколения людей. Хотя были все основания употреблять термин «федерализм» применительно к СССР (он был создан на основе договора формально самостоятельных государств, имел целый ряд федералистских атрибутов), но этот термин в отношении СССР в официальных документах никогда не употреблялся. И это не случайно. Изначально СССР мыслился его создателями как «одно союзное государство», которое по мере развития все больше и больше развивается в направлении централизации и усиления центральной власти. Это было устойчивой традицией России, которой приходилось наверстывать отставание от развитых стран Европы и Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при создании СССР это парадигма. Данная тенденция сама по себе еще не представляет большой опасности, поскольку в разумных пределах тенденции к усилению федерального центра имеют место практически во всех современных федерациях. Но дело в том, что унитаристское начало было слишком велико, административно-командные методы определяли направление всех видов государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не оставлял возможностей для развития демократических институтов, столь необходимых для нормального функционирования федеративной системы отношений. Известное ленинское положение о том, что партия все поправит, было, тем политическим алгоритмом, который и определял унитарный по своей сути характер созданного государства. Поэтому федерализм был только его внешней оболочкой и не являлся системообразующим принципом.

СССР имел признаки конфедеративного союза. Во-первых, он был создан по национальному признаку из самостоятельных национальных государств, отличавшихся своей историей, культурой, религией, опытом и традициями государственного строительства. В национальном сознании народов этих стран имелись достаточно устойчивые элементы недоверия к центру, который прочно ассоциировался с Российской империей и самодержавием. При заключении союза они не ставили вопроса о ликвидации своей самостоятельности. Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода из его состава, пусть, как казалось, и формальным (не в юридическом смысле этого слова). В федеративном государстве попытка сецессии рассматривается как мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции. В-третьих, все союзные республики обладали суверенитетом, а Украинская ССР и Белорусская ССР были субъектами международного права, имея своих представителей в ООН и других международных организациях. Именно они и были в числе тех, кто решил потом судьбу СССР? Эти ключевые позиции конфедерализма при определенных обстоятельствах и оказались роковыми для судьбы Союза. СССР обладал также признаками федерации. Во-первых, он был единым государством, состоящим из нескольких государственных образований - союзных республик. Во-вторых, союзные республики имели собственную территорию, которая, хотя и чисто теоретически, не могла быть изменена без их согласия, свою конституцию, органы государственной власти. В классических федерациях эти органы имеют высокую степень самостоятельности. В СССР национальная номенклатура полностью зависела от центральных партийных органов. В-третьих, несмотря на огромную власть федерального центра и широкую его компетенцию, в ведении субъектов союза находился широкий круг вопросов, требующих учета национальных особенностей и конкретных нужд населения для их разрешения. Однако важнейшей задачей республиканских органов власти было и оставалось проведение в жизнь решений центральных органов партии и государства.

Парадокс государственного устройства СССР заключался в том, что превалирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами федерализма создавали качественно новую ситуацию, неизвестную в прошлой мировой практике государственного строительства и политического устройства. Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в сторону распада. Все зависит от того, какая тенденция на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская направленность политики центра только усиливало потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства. Спасти ситуацию можно было только путем создания подлинной федерации. Однако федералистское начало было самым слабым. Во-первых, потому что оно было формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был желанным политическим идеалом, как это было в США, Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом сохранения государственного единства нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской Америки.

Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело к распаду СССР. Во-вторых, законодательная база федеративных государств должна быть обращена к гражданам единого государства, и в этом - важнейшее условие формирования единой нации. Важнейшем свойством любой системы является ее целостность.

Проблема сохранения целостности России как единого федеративного государства наиболее остро встала с начала 90-х гг., когда большинство автономных республик и часть автономных областей провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР, а V Съезд народных депутатов РСФСР принял решение об исключении из названия республик термина «автономия». Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР хотя и номинально, были федерациями, объединенными политическими средствами. В государстве отсутствовал правовой механизм защиты целостности федеративной системы, его заменяла КПСС.

Это делало СССР и РСФСР достаточно уязвимыми. В них был нарушен важнейший аксиоматический принцип стабильности системы: никакая часть системы не может превалировать над системой в целом. Коммунистическая партия оказалась тем элементом системы, который подчинил и поглотил права остальных элементов, лишив их органической связи и превратив, таким образом, в простую сумму элементов. Отсутствие внутреннего единства и исчезновение связующей силы в лице партии вызвало незамедлительно парад суверенитетов, который после распада СССР создал реальную угрозу целостности России. Он особенно усилился после выступления Б. Н. Ельцина с предвыборной речью в Чечено-Ингушетии, в которой содержался призыв к субъектам федерации брать столько суверенитета, сколько они в состоянии проглотить.

Положение осложнялось не только реальным ослаблением федерального центра и слабостью экономических связей регионов, которое усугубилось распадом Союза, но и стремлением отдельных субъектов Федерации выторговать для себя более льготные условия. Национальные республики в этой ситуации оказались более в предпочтительном положении по целому ряду позиции. Это вызвало соблазн и у исконно русских территорий обрести республиканский статус. Так появилась идея Уральской республики, которая была уже близка к реализации.

Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того же года включенного в Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он юридически оформлял федерацию, но еще и в том, что с его принятием был сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы. Права субъектов Федерации были расширены, создавались реальные предпосылки для того, чтобы каждый субъект Федерации занял соответствующее место в федеральной системе.

Заключение Федеративного договора привело к созданию асимметричной федерации, в рамках которой национальные республики обладали значительно большими правами, чем имевшие территориальную основу регионы. Республики были признаны суверенными государствами с правом на самоопределение и введение гражданства, на принятие собственных Конституций и избрание глав исполнительной власти. В их собственность перешла земля и расположенные на республиканских территориях естественные ресурсы. Собственность на землю и естественные ресурсы регионов остались за федерацией.

Несмотря на то, что Федеральный договор предусматривал существенное расширение полномочий республик, две из них - Башкортостан и Якутия - подписали его лишь после того, как им были предоставлены дополнительные привилегии, а еще две - Татарстан и Чечня - вообще отказались присоединятся к нему.

Целостность Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то, что одна из самых крупных по своему потенциалу республик - Татарстан не подписала Федеративного договора и не провела референдума по принятию Российской Конституции. Более того, 6 ноября 1992 г. Верховный Совет Республики Татарстан принял республиканскую Конституцию, в которой провозгласил Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.

1 ноября 1991 г. Д. Дудаев, идя по стопам Верховного Совета Чеченской Республики, обнародовал указ «Об объявлении суверенитета Чеченской Республики», направленный на экономический и территориальный отрыв Чечни от России. Он отказался подписать Федеративный договор, а в начале 1993 г. объявил недействительным Протокол о разграничении полномочий между государственными органами Российской Федерации и Чеченской Республики, подписанный парламентско-правительственной делегацией России и руководством парламента Чечни. В нарушении федеральной Конституции, относящей вопросы военного строительства и создание вооруженных сил к исключительной компетенции Российской Федерации, Д. Дудаев начал создавать в Чечне незаконные воинские формирования. Подписание Федеративного договора и его инкорпорация в Конституцию было только первым шагом. За ним должен был последовать второй - законодательное закрепления равноправия субъектов Российской Федерации. Только в этом случае система российского федерализма могла обрести необходимую целостность и стабильность.

Таким шагом стало принятие Конституции РФ 1993 года. Сам факт проведения референдума по принятию Конституции, одобрение ее большинством населения, отражение в ее тексте основных положений Федеративного договора (в прежней Конституции он был ее составной частью) недвусмысленно свидетельствует о конституционном характере образования Российской Федерации. В этом нашло законодательное закреплений исторически сложившееся единство народов, населяющих Россию, в ее составе сформировавших свою государственность. Это ни в коей мере не ущемляет национального чувства народа, не умаляет их вклада в становление Российской государственности, экономики, науки и культуры. Но факт остается фактом, что весь народ многонациональной России высказался за сохранение единого Российского государства в его исторических границах. Что касается Федеративного Договора, то составляющие его документы принимались полномочными представителями субъектов РФ и касались только разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ Лысенко В. Развитие федерации и Конституции РФ // Государство и право. 1997. № 8. С. 14 - 20..

Так, на основе ранее унитарного Российского государства, хотя и именовавшегося федерацией, возникла подлинная, со всеми присущими атрибутами, самая крупная в мире по числу субъектов Российская Федерация. Однако деление на субъекты федерации досталось новой России от прежней административной системы и носит в известной степени субъективно-волевой характер. Поэтому с самого начала, особенно при переходе к рыночным отношениям, обнаружилась вся искусственность подобного деления, проявившаяся в самонедостаточности подавляющего большинства субъектов Федерации.

Таким образом, Российская Федерация унаследовала от прежней РСФСР следующее деление: национальные республики в составе России, края, области, автономные округи, города федерального значения, автономная область. Обретение субъектом Федерации той или иной формы не имело какого-либо объективного критерия и осуществлялось в значительной степени спонтанно, используя главным образом то деление, которое было унаследовано от прошлой административно-командной системы.

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936 гг.);

2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937-1985 гг.);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ 1993 г.

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами См. подробнее: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). - М., 1966. С. 107 - 110, 123 - 126..

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичные процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право Российской Федерации.- Учебник. М., 2006. С. 262..

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г., СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и пять автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. - калмыков и карачаевцев, в 1944 г. - чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. №1107-1 «О реабилитации репрессированных народов».

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в целом и России в частности. В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации.

Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 82 субъекта. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по шести видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // Собрание законодательств Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916. не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ.

Конституция РФ не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ - право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

Применение двух подходов в основание выделения субъектов - национальный и территориальный - также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 83 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57 территориальных субъектов (9 краев + 46 областей + 2 города федерального значения).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России // Юридический мир. 2005. N 12. С.12-16.

Здесь следует отметить, что федерации, создаваемые по национально-территориальному принципу, традиционно рассматриваются как средство решения национального вопроса в многонациональных государствах. В советском государствоведении длительное время противопоставлялись «буржуазные» федерации, созданные по территориальному принципу, и федерации «социалистические», в основе которых лежал национально-территориальный принцип Топорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - М., 2001. С. 64.. Социалистическая федерация, во-первых, должна была строиться только по национально-территориальному принципу; во-вторых, согласно теории социалистического федерализма, сочетать в себе суверенитет федерации и ее субъектов, из чего выводилось право выхода субъектов из федерации; в-третьих, основываться на принципах добровольности объединения и равноправия субъектов федерации Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.- М., 1995. С. 14 - 15..

В последние десятилетия развитие федерализма показывает, что ни национально-территориальный подход (средство решения национального вопроса), ни подход территориальный (в частности, как способ децентрализации управления) к организации федеративного государства нельзя абсолютизировать Топорнин Б.Н. Указ. Соч. С. 65..

В этой связи в России противоречив не сам принцип, а противоречиво сочетание национально-территориального и административно-территориального начала. Однако полагаем, что в силу своего многонационального состава в Российской Федерации существуют автономные государственные образования, статус которых целесообразнее было бы определять вне зависимости от определения национально-государственного устройства страны (так как территории этих образований составляют значительно меньшую часть по сравнению с административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в этих национально-государственных образованиях проживает всего 7% титульных наций, а остальные 8% (из 15% по отношению ко всему населению России) живут в иных национально-государственных или административно-государственных образованиях.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11