Конституционно-правовые основы федеративного устройства РФ

Даже самая совершенная схема разграничения компетенции, закрепленная в основном законе, часто оказывается не в состоянии удовлетворять насущным потребностям постоянно модифицирующихся взаимоотношений центра и регионов, вследствие чего она зачастую подвергается законодательной и правоприменительной коррекции, причем весьма значительной, подчас кардинально трансформирующей ее сущностные характеристики. Ниже перечислены некоторые из способов коррекции конституционной модели разграничения компетенции.

Размежевание остаточных полномочий. Закрепление предметов ведения и полномочий конституционными перечнями в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех существующих моделей разграничения. Почти всегда остается риск образования остаточных полномочий. Традиционно выделяется две основные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой «остаток» полномочий уходит центру, и децентрализованная, при которой этот «остаток» идет субъектам федерации.

Каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки. Так, однозвенный способ разграничения, теоретически предназначенный для ограничения притязаний центра, на деле дает большие преференции федеральному правительству, особенно в случаях, когда перечень полномочий федерации не носит закрытого характера. Практика в таких случаях идет по пути принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих верховенством над актами субъектов федерации, практически по любому вопросу общественной жизни.

Двухзвенный способ разграничения хотя и ограждает субъекты федерации от произвольного вмешательства в их дела со стороны центра, однако, оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем которых при данном способе разграничения значительно вырастает. В рамках совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации.

Наконец, трехзвенный способ, детально регламентирующий, казалось бы, все вопросы разграничения компетенции, на практике зачастую оборачивается несовершенной и казуистичной системой, сложной для рутинного применения. Нерешенным в данном случае остается и вопрос о принадлежности полномочий, по каким-либо причинам не попавших в перечни. Использование негативных способов разграничения компетенции только затрудняет понимание смысла и без того запутанных компетенционных норм.

Таким образом, существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.

2.2 Субъективный состав российского федерализма

Оптимизация субъективного состава РФ является сегодня одним из приоритетных направлений федеративной реформы. Сложно модернизовать страну, многие территории которой экономически и политически недееспособны, не могут отвечать по своим обязательствам и гарантировать обеспечение единых социальных стандартов. Процесс объединения регионов набирает обороты:

1. в марте 2004г. принят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №13. Ст. 1110;

2. в октябре 2005г. - ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005 №42. Ст. 4212.;

3. в июле 2006г. - ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательств Российской Федерации. 2006 №29. Ст. 3119.;

4. в декабре 2006г. - ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №1 (1ч.). Ст.1;

5. в июле 2007г. - ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3745..

Российская Федерация - это сложносоставное государство, имеющее в своем составе, согласно ч.1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, шесть разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономная область. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно и сокращению их количества. Политическая и социально-экономическая обстановка свидетельствуют о том, что идей совершенствования субъективного состава могут быть востребованы в самой ближайшей перспективе Глигич-Злотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009. С. 500.

Рассмотрение субъектов РФ как элементов (подсистем) федеративной система России показывает следующие результаты. Данная федеративная структура является сложной, включающей в себя 83 элемента, некоторые, из которых находятся в состоянии соподчинения по отношению друг к другу.

Проблема государственного устройства -- одна из наиболее ярких в юриспруденции не только потому, что относится к числу конституционных, но и в силу реальной значимости для жизни народов, населяющих любую страну. В российской истории этот вопрос неоднократно выходил на передний план, часто стоял «ребром», решался не только мирным, но и военно-полицейским или революционным путем. Бесспорно, ученые, политики, в том числе юристы, во всем цивилизованном мире сделали немало для того, чтобы осмыслить и воплотить в жизнь такие идеи государственного устройства, которые бы минимизировали издержки, связанные с теоретическими и практическими ошибками. Однако беремся утверждать, что до настоящего момента ни одна страна мира не располагает идеальной системой государственного устройства, которую можно было бы безоговорочно принять и использовать в практике государственного строительства конкретной страны. Более того, подобного нет и в истории человечества. То есть сегодня, как и много веков назад, люди сталкиваются с одной из сложнейших проблем -- проблемой оптимального государственного устройства.

Сказанное вовсе не означает, что не следует изучать опыт развития государственного устройства. Такой опыт имеет колоссальное значение, однако не дает простых и однозначных ответов. Скорее наоборот, чем глубже мы вникаем в проблему государственного устройства, изучая исторический российский и международный опыт, тем больше возникает вопросов. Проблема федерализма в Российской Федерации является ключевой проблемой современной отечественной политики в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Приоритетный характер данной проблемы вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государственного образования, развитие которого неоднократно сталкивалось с противодействием сепаратистов различного уровня. Этнические различия частей государства стали благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов того единого целого, которым, несомненно, является Россия. Все эти кризисы и разногласия обострились в условиях демократического общества, что поставило наше государство перед очень нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному унитарному государству тоталитарного типа, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить местный и центральный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону. В истории развития федеративных отношений в Российской Федерации было немало спорных моментов. Хорошо известны и эклектизм российской модели федеративного устройства, и ее асимметричность, и сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами, а также множество иных, в большей или меньшей степени изученных и изучаемых аспектов.

Одним же из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и чрезмерная численность субъектов РФ, и спорный характер национально-территориального подхода к выделению субъектов, и их явное экономическое и политическое неравноправие. Появление значительного числа новых концепций и разработка некоторых проектов заставляют исследователей федерализма задуматься об объективной необходимости выработки целостного подхода к настоящей проблеме. Разрозненные и зачастую узкопрофильные исследования сущности российского федерализма, основанные порой на умозрительных допущениях или преследующие субъективные цели, нуждаются в тщательном анализе и детальной проработке наиболее жизнеспособных и перспективных направлений. Очевидно, что решение данной задачи требует системного осознания самого феномена федерализма, которое сегодня как никогда актуально. Необходимо обратить внимание на то, что рассмотрение федерализма только в политическом, или только в правовом, или только в бюджетно-экономическом плане отнюдь не способствует решению назревшей проблемы реформирования федеративной системы, а напротив, оставляет за рамками изучения многие принципиально важные ее аспекты. В этой связи представляется оправданным подчеркнуть междисциплинарный характер данного исследования. Оно должно содержать анализ различных сфер жизни Российской Федерации и ее субъектов.

Основным принципом для достижения поставленной цели -- создания теории нового российского федерализма Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск: Наука, 2003. С265-312 -- стало системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства. Полагаем, что данная работа будет иметь несомненное научно-политическое, а в перспективе, вполне возможно, и практическое значение именно в силу того, что исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу труда положен системный подход к реформированию федеративной структуры российского государства, созданию и упрочению нового российского федерализма.

Никто не утверждает, что полномочия между центром и регионами должны быть распределены в какой-либо заранее определенной пропорции, например, обязательно 50 на 50. Главное, что они должны быть обоснованно распределены, а также четко разграничены, и исходить при этом следует не из исторически сложившихся условий нынешнего федерализма, несущих в себе все пороки его предшествующих состояний, но из реальных и вменяемых универсальных критериев, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством. Следует, пожалуй, напомнить читателям о явных перекосах в распределении властных полномочий между всеми уровнями власти в настоящее время. Так, по нашему убеждению, у федерального центра властные полномочия (права) последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) -- к нулю. Если сравнить с «первым» уровнем власти -- местным самоуправлением, то здесь все наоборот: ответственность (даже за результаты федеральных реформ, как ни странно…) постоянно в формате бесконечности, а реальные права сведены практически к нулю. При этом полномочиями органы местного самоуправления наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного -- финансового сопровождения.

В связи с изложенной позицией, считаем самым важным обратить внимание на проведение реформы налоговых и бюджетных отношений между всеми уровнями власти, а не предполагаемой радикальной реформы местного самоуправления (оно сложилось в советский и постсоветский периоды и ничем себя не скомпрометировало перед населением). К тому же нам неизвестны, хотя бы в первом приближении, расчеты и прогнозы авторов законопроекта на перспективу. Полагаем, что на этом уровне, прежде всего, требуется провести «инвентаризацию» структуры полномочий, а также -- управления; поднять статус руководителей и чиновников муниципальных образований; через это решить один из главных вопросов -- кадровый; подкрепить полномочия финансовой составляющей. И, конечно же (если мы говорим о построении правового демократического государства), не пытаться «встраивать» местное самоуправление в вертикаль власти.

Несколько иначе сложилась ситуация в распределении властных полномочий по линии «центр -- регионы». На этом уровне еще до недавнего времени полномочия, и финансовое сопровождение были в относительном соответствии. Однако и здесь наблюдается перекос в пользу федерального центра (имеется в виду финансовое обеспечение полномочий). На начало 2003 г. соотношение налоговых поступлений составило 63 % центру и только 37 % -- регионам, а объем полномочий остается в основном прежним (и, как нам представляется, полномочия имеют вполне оптимальное соотношение). Приходится отмечать, что и на уровне субъекта федерации -- федерального центра та же диспропорция между правами и ответственностью, которая сложилась, только в еще большем несоответствии, между центром и местным самоуправлением.

В то же время полагаем целесообразным разрабатывать и предлагать варианты моделей государственного устройства России, становления нового российского федерализма на первом этапе только лишь через реформу на уровне регионов (республик, краев, областей, автономной области и автономных округов). Кстати, в советский период уже был наработан немалый «опыт» укрупнения, объединения и вновь разъединения, при этом в основу реформ того времени закладывались не только принципы политической целесообразности, но и попытки оптимального административно-территориального устройства СССР и в том числе РСФСР, а также экономическая составляющая -- создание промышленных, сельских областей, совнархозов. Во многом эти реформы затем возвращались на исходные позиции, прежде всего потому, что отсутствовал комплексный, научно обоснованный подход. Хорошо известно, что изучение поведения и конструирование систем управления, обладающих требуемыми свойствами, является ключевой задачей теории управления, часть которой, по существу, составляет и конституционное право. При этом на передний план выдвигаются такие свойства систем, как устойчивость, оптимальность, поведение в присутствии неопределенных помех. Государство нужно рассматривать как достаточно сложную эволюционную социальную систему, для которой изучаются изменения, происходящие в ней с течением времени. Системы такого рода могут описываться самыми разными способами. Например, математически эволюционные системы обычно представляются обыкновенными дифференциальными уравнениями, уравнениями в частных производных, статистическими и вероятностными моделями.

С исторической, экономической и социологической точек зрения могут исследоваться качественные и количественные показатели конкретных управленческих конструкций в разных странах или динамика конкретных показателей внутри данного государственно-правового образования. Право же должно опираться на системный подход к решению столь сложной и ответственной задачи, как совершенствование государственного управления. Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования -- комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя однозначно числить «по ведомству» какой-то одной конкретной науки, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, конституционного права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма должно включать элементы всех этих дисциплин. Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране -- это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 90-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, а именно Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. и многочисленные договоры о разграничении предметов ведения между субъектами и федерацией. Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования новой системы федеративных отношений -- нового российского федерализма. Первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов -- внеконституционных органов власти, которые, выполнив, в основном, функцию приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, к сожалению, по нашему мнению, не смогли из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами. Давно назревшим и своевременным следует считать инициированный процесс расторжения договоров между федеральной властью и регионами, направленный, с одной стороны, на достижение действительного равноправия субъектов перед федерацией, а с другой -- на отход от простых договорных отношений по линии «центр -- регионы».

За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в РФ стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р.Г.Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, Н. П. Медведева, И. А. Умновой, М. В. Золотаревой Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т. - М., 1992-1993; Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге ХХI века: Состояние и перспективы федеративного устройства.- М., 1996; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2. С. 31-40; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002. № 1; Золотарева М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. - М., 1999; Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. - М., 1993; Он же. Становление федерализма в России. - М., 1995; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М., 1996; Она же. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 43-51; Федерализм // Энциклопедический словарь. - М., 1997; Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996-2002; Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. - М., 1995.. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Полагаем необходимым обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходит к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. МГУ. Сер. «Право». 1999. № 1..

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11