Вещные права на землю

Полагаем, противоречия в данном случае нет, поскольку к совместному ведению РФ и ее субъектов относится не все земельное законодательство, а только та часть, которая связана с исключительным предметом земельного права.

В настоящее время допустимость включения тех или иных земельных участков в гражданский оборот определяет ст. 27 ЗК РФ. В п. 1 отмечено, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ. Пунктом 3 ст. 209 ГК РФ предусмотрено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется собственником свободно в той мере, в какой их оборот допускается законом.

Затрудняет понимание и ссылка в п. 1 ст. 27 ЗК РФ на два различных слоя правового регулирования: в нем указывается, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии и с гражданским законодательством, и ЗК РФ.

Не раскрыто и понятие "ограничение". В юридической науке оно недостаточно проработано прежде всего в методическом плане. Но попытки заполнить это "белое пятно" в теории права Теория государства и права [Текст] / Под общ. ред. Матузова Н.И., Малько А.В. - М., Юристъ. 2007. - С. 533. были. В последнее время появился интерес к этому понятию в науке земельного права Волков Г. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как основное начало земельного права [Текст] // Хозяйство и право. - 2005. - № 2. - С. 21. и в цивилистике Болвачева Н.Е. Ограничения как средство гражданско-правового регулирования [Текст] // Актуальные проблемы гражданского права. Вып. 7. - М., Статут. 2003. - С. 1 - 27.. При этом ограничения толкуются различно, в зависимости от элементов правовых связей и т.д.

Пункт 2 ст. 129 ГК РФ исходит из того, что ограничение производится по объектам, - в частности, некоторые из них, прямо указанные в законе, исключены из оборота. Однако такой критерий мало что дает. Если земля как таковая не исключена из оборота, то суть ограничений все-таки сводится к тому, что имеются ограничения относительно лишь отдельных ее категорий. Ограничения также могут опираться не на объектный, а на субъектный признак или другие аспекты оборота. Например, по смыслу п. 3 ст. 129 ГК РФ в числе таких критериев может выступать и так называемый способ оборота. Как видим, в законодательстве нет внятного ответа на вопрос о значении слов "ограничение оборота", а имеющиеся трактовки не выдерживают критики.

Так, в п. 3 ст. 27 ЗК РФ указано, что "содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами". Фактически эта фраза означает, что законодателем не разработано общее понятие "ограничения оборота", нет и целостной системы самих ограничений. Они вводятся точечно, применительно к конкретным правовым ситуациям.

Согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ земли, изъятые из оборота, не могут быть объектами любых гражданских сделок. Участки из состава земель, ограниченных в обороте, могут предоставляться в частную собственность только тогда, когда такая возможность предусмотрена непосредственно федеральным законом.

Перечень участков, изъятых из оборота, в отношении которых недопустимы гражданско-правовые сделки, предусмотрен п. 4 ст. 27 ЗК РФ (находящиеся в федеральной собственности государственные природные заповедники, участки под зданиями и сооружениями, где размещены воинские формирования и т.д., всего 10 подпунктов).

От этих участков, фактически запрещенных к обороту, следует отличать участки, ограниченные в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Это участки в пределах лесного фонда, предоставленные для нужд транспорта, связи и т.д. (всего 12 видов участков).

Из текста абзацев первого и второго п. 2 ст. 27 ЗК РФ видно, что гражданско-правовые сделки запрещены лишь в отношении участков, указанных в п. 4 данной статьи и этот запрет не касается участков, указанных в п. 5 той же статьи. Существенно и то, что оба перечня земельных участков (в п. п. 4 и 5 ст. 27 ЗК РФ) распространяются только на земли публичных образований и не касаются земель, находящихся в частной собственности.

В связи с этим можно утверждать, что в отношении земель, ограниченных в обороте, существует презумпция общего дозволения совершения сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Это касается и договора ссуды (безвозмездного срочного пользования - ст. 24 ЗК РФ), доверительного управления (тем более, что ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" Об обороте земель сельскохозяйственного назначения [Текст]: [Федеральный закон № 101-ФЗ, принят 24.07.2002 г., по состоянию на 30.12.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3018. также называет этот договор в числе допустимых, хотя и применительно к земельным долям).

К сожалению, пробелы и неопределенность относительно понятия "оборотоспособность" сказываются на судебной практике. При рассмотрении одного из дел Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отметил, что ст. 129 и 130 ГК РФ предусматривают возможность отчуждения земельных участков или перехода их от одного лица к другому только теми способами и в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 декабря 2007 г. № 1467/07 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 6. - С. 67.. Поскольку действующее законодательство не установило такой меры ответственности на должника-фермера, как изъятие земельного участка и передача его кредитору, то действия судебного пристава-исполнителя, изъявшего земельный участок и передавшего его кредитору-взыскателю, были признаны незаконными.

В решении по делу подчеркивается, что "неправомерна передача земельного участка обществу, характер деятельности которого неизвестен, а следовательно, неизвестны и цели использования в дальнейшем этого земельного участка". В целом решение правильно, поскольку закон не допускает простой передачи имущества должника - при обращении взыскания на имущество должна производиться продажа этого имущества на публичных торгах; из полученной суммы следует удовлетворить денежные требования кредитора. Однако вызывает удивление аргументация: по логике данного судебного органа оборотоспособность земельного участка предопределяется статусом лица, в частности, его текущей производственной деятельностью. Вряд ли можно признать оборотом и взыскание по долгам.

Следует согласиться с правоведами, предлагающими усматривать презумпцию дозволения к обороту всякого земельного участка, если в законе нет специального ограничения Боголюбов С.А., Никишин В.В., Устюкова В.В. Земельное право: Учебник. [Текст] - М., Юристъ. 2008. - С. 191.. Отмечается, что в отношении участков, не входящих в земли сельскохозяйственного назначения, следует исходить из их полной оборотоспособности (при отсутствии прямых ограничений в законе).

Кроме того, в каждом отдельном случае предоставление ограниченных в обороте земельных участков во временное пользование (например, в аренду) требует специального разрешения и соблюдения определенных условий. Все это необходимо для защиты публичных интересов. Но с момента заключения соглашения они становятся условиями конкретного договора и могут рассматриваться как элемент частноправового регулирования. Следует отметить, что, если даже данные условия не войдут в содержание соглашения, они тем не менее должны быть оценены как его неотъемлемая часть со всеми вытекающими отсюда последствиями (в том числе составляют обязанность арендатора, за их выполнение он несет ответственность и т.п.).

В качестве ограничения оборотоспособности земельных участков следует рассматривать также установление их минимальных и максимальных размеров (ст. 33 ЗК РФ). При обороте земель сельскохозяйственного назначения требуется учитывать и предельные размеры общей площади сельхозугодий, которые расположены на территории одного района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица (подп. 2 п. 3 ст. 1 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

При совершении сделки с нарушением условий об ограничениях такие сделки по общему правилу должны признаваться недействительными (ничтожными - ст. 168 ГК РФ).

Отдельные требования к земельным участкам при их обороте установлены с учетом ограниченности земли, ее незаменимости, плодородия и т.п. Такого рода требования могут предъявляться не только к самим участкам, но и к сторонам сделки Сыродоев Н.А. Указ. соч. - С. 34..

Если участок изъят из оборота, то распоряжаться им и вовлекать в оборот не может ни один государственный орган или орган местного самоуправления. Они не могут также без изменения закона расширительно или ограничительно толковать перечень земельных участков, изъятых из оборота; этот перечень является исчерпывающим.

Спецификой введения ограничений по включению земельных участков в оборот является выделение отдельных категорий земель (ст. 7 ЗК РФ) О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую [Текст]: [Федеральный закон № 172-ФЗ, принят 21.12.2004 г., по состоянию на 23.07.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 52 (часть 1). - Ст. 5276. и установление для них особых (специальных) правовых режимов. Типичный пример - земли сельскохозяйственного назначения. В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками данной категории, регулируются приоритетно данным Законом, а не ЗК РФ.

Исключение составляют сделки с земельными участками, предоставленными для жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, а также занятые зданиями, строениями, сооружениями (т.е. на них распространяются нормы ЗК РФ).

Если приобретение земли преследует цели, запрещенные при данном правовом режиме земельного участка, сделка невозможна. Однако разрешенное использование можно изменить, изменяема и категория земли. Но эти действия в целях соблюдения законодательства требуется совершить до, а не после заключения сделки.

1.2 Гражданско-правовой режим земельных участков

Согласно законодательству Российской Федерации, к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Таким образом, недвижимость - это объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. К недвижимым вещам относятся и подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество (ст. 130 ГК РФ).

Действующая редакция данной статьи сформировалась в русле давно идущей дискуссии о необходимости исключения из состава объектов недвижимости лесов и водных объектов с приданием им статуса земельных участков. Признание же теперь не только де-факто, но и де-юре земельного участка главной недвижимой вещью оживило давние дискуссии о соотношении сферы действия гражданского и земельного права. Непосредственной причиной дискуссии явилось само законодательство.

Актуальность данной проблемы вытекает из:

- Конституции РФ, отнесшей гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71), а земельное законодательство - к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- ст. 3 ГК РФ и ст. 2 ЗК РФ, заявляющих о приоритетности своих отраслевых норм перед аналогичными нормами, содержащимися в иных федеральных законах;

- п. 3 ст. 129 ГК РФ, по которому "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

В правоприменительной (особенно в судебной) практике постоянно возникают проблемы, связанные с определением отраслевой принадлежности спора и выбора приоритетных правовых норм, подлежащих применению в конкретном деле. Справедливости ради следует заметить, что в течение последних лет законодателем сделано достаточно много для приведения "к общему знаменателю" гражданского и земельного законодательств, внесены изменения и в ЗК РФ, и в ГК РФ, а также в иные законодательные акты.

Однако окончательно вопрос не решен. Суть проблемы заключается в том, что земельный участок является основной недвижимой вещью и, соответственно, объектом гражданских правоотношений. Можно даже сказать, что земельный участок - единственный действительно недвижимый объект, поскольку остальные недвижимые вещи считаются таковыми именно по причине наличия тесной связи с землей.

В отличие от остальных объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений и т.д.) земельный участок выступает еще в одном качестве - природного объекта и природного ресурса, составной части окружающей среды. Отрицание деления имущества на движимое и недвижимое в течение всего советского периода истории цивилистики и понимание природной особенности земли обусловили формирование еще в 30-х годах прошлого века отдельной отрасли советского права - земельного права. Именно на эту отрасль законодатель и возлагал обязанность по учету природной специфики эксплуатации данного объекта права.

Земельная реформа 90-х годов прошлого века, повлекшая включение земельных участков в гражданский оборот, обусловила и необходимость пересмотра устоявшихся подходов к пониманию земельных участков. Это также привело к начавшейся в середине 1990-х годов (и продолжающейся до сих пор) крупнейшей научной дискуссии о соотношении гражданского и земельного права при регулировании отношений по использованию и обороту земли. Поскольку по данному вопросу на страницах научных журналов, в монографиях, учебниках и учебных пособиях высказались несколько десятков человек, представляется обоснованным объединить авторов в классификационные группы.

В первую (цивилистическую) группу, на наш взгляд, следует включить ученых, признающих существование приоритета норм гражданского права в регулировании земельных отношений (В.В. Витрянский, И.С. Ковалева, Н.П. Лотникова, А.Л. Маковский, Е.А. Суханов). Именно представитель данного научного направления В.А. Дозорцев начал в 1994 году эту дискуссию, заявив, что поскольку "земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота" Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике [Текст] // Государство и право. - 1994. - № 1. - С. 26..

Впоследствии эти идеи поддержали А.Л. Маковский, А.Д. Александров, С.А. Голосова и другие, отстаивая приоритет гражданского права и полагая, что нормы об имущественных отношениях могут содержаться в ЗК РФ, но должны соответствовать ГК РФ Голосова С.А. Правовое регулирование аренды земельных участков: соотношение норм гражданского и земельного права [Текст] // Нотариус. - 2003. - № 2. - С. 50 - 53; Александров А.Д. Новый ЗК РФ об аренде, купле-продаже и мене земельных участков [Текст] // Юридический мир. - 2008. - № 1. - С. 61..

По мнению Е.А. Суханова, земельные участки в рыночной экономике становятся объектом гражданского оборота и одновременно приобретают режим объектов гражданских прав, в связи с этим оборот земельных участков составляет предмет регулирования уже не земельного, а гражданского законодательства. Право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т.п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т.е. имеют публично-правовую природу Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе России [Текст] // Экологическое право. - 2003. - № 1. - С. 51..

Надо изъять из ЗК РФ гражданско-правовые нормы. ЗК РФ должен устанавливать публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом "значения земли "как основы жизни и деятельности человека" и исходя из представлений о ней "как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы", как справедливо сказано в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву..." Там же. - С. 53..

Эту же идею развивает Н.П. Лотникова: "Имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками отвечают критериям гражданско-правового отношения (регулируются методом юридического равенства сторон, объектом является недвижимая вещь и т.д.), в связи с чем их следует отнести к предмету только гражданского права и регулировать соответственно гражданским законодательством, при этом отдав приоритет нормам Гражданского кодекса РФ. Тем самым данные правоотношения будут отграничены от отношений, составляющих предмет земельного права, которые являются публичными по методу регулирования и преследуют основную цель - сохранение земли как основы жизни и деятельности людей" Лотникова Н.П. Особенности правового регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. [Текст] - М., Скиф. 2008. - С. 69..

Признавая правоту приведенных выше авторов в части необходимости более четкого и последовательного разграничения сфер действия норм земельного и гражданского права, заметим, что даже такую совершенно позитивную идею можно довести до абсурда. Так, И.С. Ковалева пишет, что "к предмету ведения ЗК РФ должна быть отнесена земля как природный объект и природный ресурс, а также порядок ее использования. Предмет регулирования ГК РФ - права на земельный участок. Если нормы гражданского законодательства не устанавливают определенного поведения, стороны могут руководствоваться в своей деятельности обычаями делового оборота (ст. 5 ГК РФ)" Ковалева И.С. Особенности возникновения и реализации прав на землю [Текст] - М., Юрайт. 2008. - С. 49.. Позиция автора выглядит весьма странной: если ЗК РФ не должен регулировать особенности предоставления земельных участков на праве собственности, аренды или иных правах, то зачем он вообще тогда нужен? И каким образом на практике следует руководствоваться обычаями делового оборота, например, при предоставлении в собственность объектов недвижимости - земельных участков?

Подобным радикальным попыткам избавиться по надуманным причинам от ЗК РФ и земельного законодательства возражает Н.Н. Мисник: "Если из ЗК РФ изъять гражданско-правовые нормы, то таким же путем следует идти и в отношении Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и т.д. Затем изъятые нормы нужно будет куда-то поместить. Вряд ли ГК РФ выдержит такое "пополнение" без риска утратить свою сущность. Придется издавать специальные законы для гражданско-правового регулирования соответствующих отношений. Но тогда чем с этой стороны ситуация будет отличаться от размещения тех же норм в специальных, хотя и комплексных актах, которыми являются указанные Кодексы?" Мисник Н.Н. Еще раз о соотношении гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений [Текст] // Государство и право. - 2006. - № 9. - С. 22.. Данный подход разделяем и мы.

Во вторую (земельную) группу следует включить авторов, предлагающих сохранение в новых экономических и политических условиях приоритетности земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель либо поиск сочетания земельно-правовых и гражданско-правовых начал (Н.И. Краснов, О.И. Крассов, Б.В. Ерофеев, Н.Н. Осокин, Ю.Г. Жариков, Г.В. Чубуков). Так, Н.И. Краснов отмечал, что "единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права" Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике [Текст] // Государство и право. - 1994. - № 7. - С. 58..

В то же время, как справедливо заметил Ф.Х. Адиханов, "вряд ли корректно говорить о приоритете (приоритетности) законодательства одной отрасли права перед законодательством другой отрасли вообще. Речь может идти лишь о приоритете одного закона перед другим с учетом уровня его юридической силы. Так, Конституция РФ имеет приоритет перед всеми другими федеральными законами. Федеральные законы имеют приоритет перед законами субъектов Российской Федерации и т.д. Приоритет законодательства той или иной отрасли права может выражаться лишь в том, что именно оно регулирует ту область отношений, для регулирования которых создано" Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли [Текст] // Государство и право. - 2001. - № 1. - С. 34..

В третью (компромиссную) группу входят участники дискуссии А.П. Анисимов, Н.Н. Мисник, А. Хаджиев, В.В. Чубаров и др., пытающиеся примирить спорящие стороны и предлагающие компромиссные варианты решения теоретического и практического вопросов соотношения земельного и гражданского законодательства в земельных отношениях.

По мнению других авторов, специфика земли предполагает сочетание частноправового и публично-правового методов, а потому "речь должна идти не о приоритетности тех или иных правовых норм, а о разграничении сферы действия гражданского и земельного права. Земля как природный объект, ее охрана и рациональное использование, землеустройство являются предметом регулирования земельного права. Все имущественные отношения по поводу земли как объекта вещных прав (прежде всего права частной собственности), а также сделки с землей регулируются гражданским правом" Тужилова-Орданская Е.М. Теоретические проблемы защиты прав на недвижимость в гражданском праве России. [Текст] - М., Юнити. 2008. - С. 25 - 26..

Историко-правовой подход к данной проблеме обосновал В.В. Чубаров, предложивший выявлять соотношение норм гражданского и земельного законодательства по нескольким направлениям. Первое направление заключается в том, что изменения земельно-правовых норм и включение в них норм частного права происходили под влиянием не только объективной реальности, но и норм гражданского права. Второе направление заключается во введении законами и иными правовыми актами в имущественный оборот отдельных категорий земельных участков Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. [Текст] - М., Волтерс Клувер. 2008. - С. 127 - 129.. При этом складывающаяся в эти годы ситуация была во многом парадоксальной: не был принят ЗК РФ, а иные общие правила об ограничении оборота земельных участков отсутствовали. Вместе с тем отдельные категории земельных участков все же вовлекались в оборот, причем оборотоспособными можно было признать лишь те из них, которые уже принадлежали на праве собственности гражданам и юридическим лицам.

Третье направление, по мнению В.В. Чубарова, заключается в том, что в переходный к рыночной экономике период земельное законодательство испытывало значительный дефицит норм гражданского права. Поэтому взаимодействие двух отраслей законодательства проходило путем восполнения нормами гражданского права пробелов земельного законодательства. Там же.

Соответственно, внешняя сторона частноправовых земельных отношений регулируется нормами гражданского права и лишь в случае прямых отсылок - земельным правом. Во втором случае (внутренняя сторона) приоритетны нормы земельного права. Следовательно, мы не разделяем неоднократно высказываемую представителями земельно-правовой науки позицию о существовании особых "земельно-правовых сделок", а уж тем более "водно-правовых" или "лесо-правовых" Касьянова О.В. Правовое регулирование сделок с земельными участками [Текст] // Юридический мир. - 2008. - № 7. - С. 34.. Конструкция сделки, предложенная в ГК РФ, универсальна и не подлежит пересмотру даже применительно к имеющейся специфике природно-ресурсных отношений.

Отсюда следует, что "сделки с землей с точки зрения их отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми. Поэтому включение земельных участков как недвижимости в гражданский оборот повлекло появление не особого рода сделок, а особого вида гражданско-правовых сделок. При этом родовым понятием по отношению к земельным сделкам является такое понятие, как сделки с недвижимостью" Эйриян Г.Н. Основания возникновения прав на землю: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. [Текст] - М., 2001. - С. 19.. В ст. 8 ГК РФ четко определено, что гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. Земельным законодательством подобные основания не предусмотрены.

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГИЛИРОВАНИЕ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

2.1 Возникновение прав на земельные участки

Являясь объектом гражданского оборота, земля (точнее - земельные участки) сохраняет и иное свое значение (как основа жизнедеятельности народов, как основной компонент окружающей среды и пр.). Эту специфику земли призвано отразить и обеспечить именно земельное законодательство, нормы которого содержат правила и опираются на подходы, часто не совпадающие с обычным гражданско-правовым регулированием.