Вещные права на землю

Права на земельные участки, в том числе предусмотренные ст. 20 - 24, 40 - 43 ЗК РФ, следует отличать от обязательственных прав по поводу земельных участков, последние есть субъективные права на действия других лиц (противоположной стороны договора). Земельное же законодательство преимущественно направлено на установление и регулирование прав не обязательственного, а вещного характера, т.е. правовых возможностей по непосредственному воздействию субъекта права на объект правоотношений (земельный участок). Именно поэтому есть смысл рассмотреть некоторые сложные вопросы возникновения прав на землю в их соотношении с обязательственными правами, в связи с заключенной или заключаемой сделкой.

Согласно ст. 25 ЗК РФ права на землю возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (последняя редакция с учетом изменения по ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ).

По общему правилу права и обязанности из сделок возникают с момента заключения соответствующего договора (п. 1 ст. 425 ГК РФ), договор же считается заключенным, "если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора" (абз. 1 п. 1 ст. 432 ГК РФ). Такими условиями признаются: а) условия, названные таковыми законом или иными правовыми актами; б) условия, необходимые для договоров данного вида; в) условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (абз. 2 п. 1 ст. 432 ГК РФ). Исходя из момента возникновения обязательственных связей, договоры (сделки) традиционно делятся на консенсуальные и реальные. Если достаточно простого соглашения сторон по всем существенным условиям, то сделка именуется консенсуальной. В том случае, если кроме соглашения необходимо совершить определенное действие (чаще всего - передачу соответствующей вещи), то сделка называется реальной. В литературе есть и более детальное описание границы между этими сделками, а также причин, по которым есть смысл сохранять такое деление Хаскельберг Б.Л., Ровный В.В. Консенсуальные и реальные договоры в гражданском праве. [Текст] - М., Инфра-М. 2008. - С. 109..

Однако земельные участки всегда являются недвижимым имуществом. В связи с этим необходимо учесть правило п. 3 ст. 433 ГК РФ - "договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом".

Если бы договор купли-продажи земельных участков подлежал государственной регистрации, то его определение как консенсуального в значительной степени утратило бы смысл - права и обязанности из такого договора возникали бы только после акта государственной регистрации самой сделки.

Смысл же выделения консенсуальных договоров в случае, когда регистрируется только право, имеется. И вот почему. Например, при заключении договора купли-продажи земельного участка стороны согласовали все существенные условия, а возможно, и частично исполнили сделку, однако право собственности не зарегистрировано. Изменяется ли правовое положение сторон? Безусловно, да, хотя конечные цели сторон пока не достигнуты. Дело в том, что сама по себе сделка признается действительной (заключенной) и без государственной регистрации. И как только произойдет государственная регистрация, возникнут и соответствующие права и обязанности. Иное дело, если данная сделка была реальной, т.е. требовалось передать участок или совершить иное действие; если такое действие не было совершено, то нет оснований и для самой государственной регистрации, поскольку нет самой сделки.

Естественно, это не касается сделок, которые до настоящего времени подлежат государственной регистрации, но ситуация может измениться, поскольку имеющиеся проекты ориентированы на отмену государственной регистрации сделок с недвижимостью.

В соответствии с п. 2 ст. 25 ЗК РФ государственная регистрация самих сделок обязательна только в случаях, указанных в федеральных законах. Например, когда это касается продажи жилого дома или квартиры (п. 2 ст. 558 ГК РФ), земельного участка в составе предприятия (п. 3 ст. 560 ГК РФ), ипотеки земельного участка (п. 3 ст. 339 ГК РФ), договоров аренды и субаренды земельных участков, безвозмездного срочного пользования, заключенных на срок более года Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30 мая 2008 г. № А55-9220/027 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 11. - С. 76.. В силу прямого указания п. 1 ст. 26 ЗК РФ документы, указанные в ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", удостоверяют лишь права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV ЗК РФ, но не сами сделки.

В литературе отмечались и другие особенности различия консенсуальных и реальных договоров, которые не позволяют их смешивать Кияшко В. Реальные (консенсуальные) договоры в гражданском обороте [Текст] // Право и экономика. - 2004. - № 5. - С. 37 - 40..

Еще одна особенность возникновения прав на землю уже отмечалась ранее - имеется в виду, что во многих случаях возникновение прав на земельные участки зависит не от одного юридического факта (только административного акта или только от договора), а от определенной совокупности юридических фактов - сложного юридического состава.

В связи с тем, что долгое время земля предоставлялась в административном порядке и использовались такие термины, как "предоставление", "выделение" земель, это нашло отражение в многочисленных нормативных правовых актах, регулирующих земельные правоотношения (заметим, не все они отменены или отредактированы). Достаточно привести пример из ЗК РФ, где в ст. 29, 30, 33 и других статьях говорится именно о "предоставлении" земель. Поскольку данное слово в ЗК РФ часто используется без указания на существо возникающих правоотношений, без указания на возникающий у приобретателя правовой титул, это вызывает путаницу в толковании содержания взаимоотношений. Права зависят не от того, что земля предоставлена, а от того, на каких именно основаниях она получена, каков титул обладания землей.

Следует согласиться, что слово "предоставление" целесообразно применять только при административном порядке передачи земельного участка государственным органом в бессрочное (постоянное) пользование.

Но какое значение имеют для последующих договорных отношений административные акты (обычно это постановления соответствующей администрации) о предоставлении земли в пользование или аренду?

Данная проблема заслуживает отдельного исследования, но и сейчас можно отметить ряд важных обстоятельств.

Во-первых, следует учитывать складывающуюся судебно-арбитражную практику, которая исходит из того, что само по себе обладание документом, фиксирующим те или иные права на землю, не является правоустанавливающим. "Предоставление земельных участков производится на основании решений соответствующих органов власти или органов местного самоуправления". Ясно также, что это положение распространяется только на случаи, когда земельный участок предоставляется из земель публичных образований.

Во-вторых, надо различать собственно административный акт о предоставлении земельного участка и договор, оформляющий определенное взаимодействие сторон, включая публичное образование. При этом в одних случаях договор обязателен, а в других его может и не быть.

В-третьих, целесообразна унификация порядка предоставления земли. В настоящее время такого общего порядка нет, предоставление земель (т.е. административное основание будущих гражданско-правовых отношений) производится различно для разных ситуаций. Для этого достаточно сравнить порядок предоставления земель в ст. 31 - 32, 34 и др. ЗК РФ, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" Об особо охраняемых природных территориях [Текст]: [Федеральный закон № 33-ФЗ, принят 14.03.1995 г., по состоянию на 30.12.2008] // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 12. - Ст. 1024., в п. 2 ст. 81 ЗК и ФЗ от 15 апреля 1998 г. (в последнем случае - для ведения садоводства и огородничества).

Особый порядок предоставления земель установлен и в некоторых других случаях Об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования [Текст]: [Постановление Правительства РФ № 667, от 08.06.1996 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 3023.. Если с необходимостью предусматривать определенные особенности для предоставления некоторых земель еще можно согласиться, то вряд ли следует признать нормальной сегодняшнюю пестроту регламентации порядка предоставления земель в целом.

В-четвертых, было бы правильно исходить из того, что сами по себе недостатки административных актов (неправильное оформление, подписание с нарушением процедур и этапов, подписание не тем должностным лицом, которое уполномочено, и пр.) не должны приводить к ничтожности соответствующей сделки (ст. 168 ГК РФ). Такие сделки, полагаем, было бы правильно считать оспоримыми (действующими до соответствующего решения суда), поскольку нельзя дефекты деятельности одной из сторон сделки перекладывать на другую.

Публичные образования в подобных случаях следует рассматривать как участников гражданских правоотношений (гл. 5 ГК РФ), у них отличается прежде всего порядок формирования воли и волеизъявления. В частности, надо учитывать, что за публичные образования действуют их органы (ст. 124 - 125 ГК РФ); при этом компетенция данных органов различна: если одни из них принимают решение о вступлении в гражданские правоотношения (в том числе о "предоставлении" земли), то договоры аренды от имени публичного образования заключают другие. В связи с этим акты о предоставлении земли, указываемые Земельным кодексом, лишены исключительно публично-правового (административного) значения Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы [Текст] // Хозяйство и право. - 2000. - № 5. - С. 34..

Учитывая изложенное, акты предоставления земельных участков, принимаемые соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления, правильно было бы вообще не именовать административными актами.

В-пятых, само по себе решение о предоставлении земельного участка (при необходимости сложного юридического состава) не может заменить соответствующий договор.

В-шестых, отказ от прав из договора (например, при отказе от аренды участка) по общему правилу не может прекратить действие соответствующего административного акта.

Не относятся к актам о предоставлении земли акты государственной регистрации прав на землю, хотя они, безусловно, имеют административно-правовую природу. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество (и сделок с ним) есть лишь система "укрепления", "фиксации" соответствующих прав; она лишь определяет момент возникновения этих прав, но не вызывает их, не служит основанием для их появления.

Не являются актами, определяющими оборот земли, и акты перерегистрации прав на землю. Действующим ЗК РФ предусмотрена перерегистрация (в собственность) земельного участка, ранее выделенного бесплатно в пользование гражданина или предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения (ст. 20 и 21); в постоянное (бессрочное пользование) земельные участки выделяются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование или в пожизненное наследуемое владение не предоставляются, однако эти права, возникшие у граждан (а в отношении права постоянного пользования - и у юридических лиц) до введения в действие Земельного кодекса, сохраняются. Согласно п. 5 ст. 20 ЗК РФ граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его пользовании земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм, помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается. Аналогичная норма закреплена в п. 3 ст. 21 ЗК РФ относительно приобретения в собственность участков, находящихся в пожизненном наследуемом владении граждан.

Действующий ЗК РФ ограничил сферу применения права постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ). В результате оказалось блокированным предусмотренное ст. 271 ГК РФ правило о том, что если собственник имеет здание, сооружение на земельном участке, принадлежащем на праве государственной или муниципальной собственности, то он имеет именно такое правомочие (т.е. право постоянного (бессрочного) пользования). Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено применение ряда положений земельного законодательства, касающихся реализации прав на землю. Так, юридические лица, которым земельные участки были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования до вступления в силу ЗК РФ, имеют право получить их в аренду или в собственность вне зависимости от целей предоставления участка (п. 1). Что же касается граждан, имеющих земельные участки на этом же праве, то они имеют право приобрести их однократно бесплатно в собственность. При этом граждане, имеющие статус предпринимателей без образования юридического лица, не вправе получить такие участки бесплатно (п. 3); логика проста - в соответствии со ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями.

Если же лицо не может обладать земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования в силу п. 1 ст. 20 ЗК РФ, а право собственности на здание (строение) перешло к нему после введения в действие ЗК РФ, такое лицо до 1 января 2006 г. должно (по своему выбору) переоформить названное право на право аренды земельного участка или же приобрести его в собственность (п. 12).

Случаи, когда земельный участок предоставляется гражданам в собственность бесплатно (п. 5 ст. 20, п. 3 ст. 21 ЗК РФ), не основаны на гражданско-правовых сделках, лишены товарно-денежного характера и к ним не могут применяться общие гражданско-правовые нормы о сделках.

2.2 Осуществление прав на земельные участки

На территории Российской Федерации каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ).

Содержание права собственности как субъективного права лица, являющего собственником, составляют правомочия владения, пользования и распоряжения, каждое из которых входит необходимым элементом в право собственности Гражданское право: Учебник для вузов [Текст] / Под ред. Залесского В.В., Рассолова М.М. - М., Юнити. 2008. - С. 209..

О.С. Иоффе обращает внимание на то, что "недостатком определения права собственности как права пользования, владения и распоряжения имуществом является также то, что выражаемое им отношение представляется на первый взгляд как отношение лица к вещи" Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. [Текст] - М., Статут. 2003. - С. 508 - 581.. Правомочия владения, пользования и распоряжения следует отличать от фактических действий, в которых эти правомочия реализуются Гражданское право: Учебник для вузов [Текст] / Под ред. Залесского В.В., Рассолова М.М. - М., Юнити. 2008. - С. 209.. Когда собственник передает свою вещь во владение другим лицам, то наряду с продолжающим существовать отношением собственности складываются другие отношения, выходящие за пределы отношения собственности, и образуют в гражданском праве уже другую часть - обязательственное право либо предмет регулирования иных отраслей права Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. [Текст] - М., Юрист. 2008. - С. 19..

Право пользования - это право извлекать из вещи ее полезные свойства, удовлетворять свои потребности, получать выгоду (по общему правилу именно собственник получает от своего имущества плоды, продукцию и доходы). Правомочие пользования вещью собственник может передать другому лицу на основании заключенного договора Гражданское право: Учебник [Текст] / Под ред. Гришаева С.П. - М., Юристъ. 2003. - С. 98..

Пользование предполагает извлечение из вещи полезных свойств путем ее производительного и личного потребления. Правомочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производительного потребления Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1. [Текст] / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. - М., Проспект. 2008. - С. 408..

Порядок пользования включает в себя совокупность прав и обязанностей всех субъектов, использующих земельные участки независимо от правовых титулов. Право пользования землей дает возможность эксплуатировать ее полезные свойства и качества.

Статьей 5 ЗК определен перечень субъектов, не являющихся собственниками земельных участков. К иным лицам, использующим земельные участки на праве постоянного (бессрочного), отнесены землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитутов (далее - землеобладатели). Землепользователями признаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования.

Предлагаем рассмотреть проблему соотношения норм ГК и ЗК, а также провести сравнительный анализ действующих норм ГК и ЗК, регулирующих право постоянного (бессрочного) пользования, определив при этом, в каких случаях нормы одного из них имеют приоритет перед нормами другого при регулировании данного вопроса.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (п. 1 ст. 268 ГК).

Согласно п. 1 ст. 20 ЗК в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

С введением в действие ЗК указанные нормы претерпели весьма существенные изменения. После 30 октября 2001 г. в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. ЗК ограничил круг лиц, которые могут иметь, а тем более приобрести (получить) земельные участки на указанном вещном праве Козырь О.М., Маковская А.А. "Единая судьба" земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества (реальность и перспективы) [Текст] // Вестник ВАС РФ. - 2003. - № 2. - С. 97..

Тем самым ЗК ограничивает права других субъектов, полностью блокируется действие норм ГК, которые фактически утрачивают силу. Однако Закон о введении ЗК не может отменить действие соответствующих статей ГК. Исключение рассматриваемого вещного права из сферы правового регулирования означало бы существенное нарушение конституционных прав землепользователей.

В соответствии с п. 3 ст. 20 ЗК право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК, сохраняется.

Однако если после приобретения объектов недвижимости право пользования земельным участком не было оформлено, то у лица как покупателя недвижимости, расположенной на спорном земельном участке, не возникает право постоянного (бессрочного) пользования этим земельным участком Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 22 июля 2008 г. № А55-2268/07 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 12. - С. 87..

Более того, проблема сохранения права пользования земельным участком была отражена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 13 декабря 2001 г. № 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской" По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской [Текст]: [Постановлении Конституционного Суда РФ № 16-П, от 13.12.2001 г.] // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2002. - № 2. - С. 3.. При этом исключалось как автоматическое изменение титулов прав на землю (переоформление осуществлялось по инициативе самих граждан), так и какое-либо ограничение права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула в аренду.

Согласно п. 2 ст. 269 ГК лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.

В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства (п. 3 ст. 268 ГК). Так, суды удовлетворили исковые требования о признании права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, занятым объектами недвижимости в порядке правопреемства Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 1 марта 2005 г. № А55-149/05 // Вестник ВАС РФ. - 2005. - № 9. - С. 76.. При этом основанием для государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок является факт регистрации права собственности на здание, строение, сооружение правоприобретателя, а при реорганизации юридического лица - факт регистрации правопреемства.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, строения, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных ст. 271 ГК.

Бесспорно, нормы ГК, регулируя отношения между собственником здания, расположенного на чужом земельном участке, и собственником этого участка, ориентированы на то, что собственник здания приобретает право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, если законом или договором не установлено иное.

Так, индивидуальный предприниматель Г. обратился в арбитражный суд с иском к администрации города о признании права бессрочного пользования земельным участком, занимаемым кафе, и об обязанности ответчика выдать документ, подтверждающий право на данный земельный участок. Однако судом не установлено, на каком правовом режиме использовался земельный участок до совершения сделки купли-продажи расположенной на нем недвижимости, следовательно, суд не может исходить из того, что к новому собственнику недвижимости переходит право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком. Если продавец строения обладал правом пользования на земельный участок, то такое право приобретает и покупатель. При этом выдается новый документ, удостоверяющий право на землю. Однако отсутствие документов на право пользования земельным участком судами не рассматривается как основание самовольного занятия земельного участка Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства [Текст]: [Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ № 61, от 27.02.2001 г.] // Вестник ВАС РФ. - 2001. - № 5. - С. 43..

Согласно п. 2 ст. 3 Закона о введении ЗК при покупке зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, это право по выбору покупателя должно быть переоформлено на право собственности путем выкупа земельного участка либо на право аренды. В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона о введении ЗК приватизация земельных участков, которые используются гражданами на титуле постоянного (бессрочного) пользования, сроком не ограничивается. Совершенно очевидно, что здесь неприменим принцип о соотношении общего и специального законодательства, поскольку в этом случае нет ни специальных субъектов, ни специальных объектов регулируемых отношений Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения [Текст] // Государство и право. - 2008. - № 6. - С. 8.. Таким образом, по общему правилу действуют нормы федерального закона, который был принят позже по срокам, а именно - ЗК.

Поэтому справедливо складывается мнение, что вступивший в силу новый ЗК окончательно закрепил нормы, регулирующие правомочия владения, пользования и распоряжения земельными участками, однако эти нормы либо в большей степени не соответствуют либо кардинально отличаются от норм ГК, регулирующих аналогичные правоотношения.

Согласно п. 5 ст. 20 ЗК граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право однократно бесплатно приобрести их в собственность.

Государство поставило "бессрочных" владельцев земли перед выбором: или аренда или приватизация. Однако только 4% граждан приняли новые условия игры, так как для того чтобы посетить, причем не один раз, органы Роснедвижимости, БТИ, архитектуры, землеустройства, кадастровые и регистрационные палаты, нотариальные конторы, органы местного самоуправления, нужны не менее полугода и серьезные материальные издержки.

В свою очередь, условия переоформления прав на земельные участки граждан отличаются от условий переоформления прав на земельные участки юридических лиц. Так, в ст. 20 ЗК и п. 2 ст. 3 Закона о введении ЗК устанавливается различный порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования для граждан и для юридических лиц, однако законодателем не была упомянута категория граждан, имеющих статус индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица.

Более того, п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" подчеркнул, что согласно ст. 23 ГК к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями.

Поскольку юридические лица в силу п. 5 ст. 20 ЗК не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.

Б.И. Уткин отмечает, что "пункт 1 статьи 268 ГК, разрешающий предоставление земельных участков на данном виде права гражданам, имеет преимущество над пунктом 2 статьи 20 ЗК, запрещающим им делать то же самое" Уткин Б.И. Комментарий к комментарию: Анализ судебной практики [Текст] // ЭЖ-Юрист. - 2008. - № 24. - С. 8..

На граждан в отличие от юридических лиц законом не возлагается обязанность перерегистрировать свое право. В отношении юридических лиц (коммерческих организаций) установлен конкретный срок переоформления этого права, а именно до 1 января 2008 г., в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по выбору либо на право аренды, либо выкупить земельный участок в собственность.

Юридические лица подают заявление о предоставлении земельного участка на праве собственности или на праве аренды, а исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимают решение о предоставлении земельного участка на соответствующем праве в порядке, предусмотренном ст. 29 ЗК.

На практике известно, что при таком порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками органы местного самоуправления неохотно соглашаются на продажу земельного участка в собственность по фиксированной цене, любыми способами пытаясь навязать заключение договора аренды, а это противоречит действующему законодательству.

В информационном письме Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" указано, что непереоформление прав пользования земельным участком в соответствии с Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" не является основанием для прекращения пользования. Устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы.

Более того, "принудительный" порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может встретить противодействие на практике Волков Г.А. Переоформление прав на землю по Земельному кодексу Российской Федерации [Текст] // Экологическое право. - 2003. - № 1. - С. 47.. Так, суды удовлетворили требования о признании недействительными постановления глав администраций городов о передаче земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, поскольку непереоформление прав пользования земельными участками не является основанием для изъятия таких участков соответствующими органами государственной власти или местного самоуправления Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 сентября 2007 г. № А55-8071/07 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 2. - С. 67..

В силу ст. 216 ГК постоянное (бессрочное) пользование земельным участком как вещное право не может прекращаться по воле должностных лиц органов власти и местного самоуправления. Это право защищается законом в равной степени (ст. 305 ГК) и может быть ограничено только на основании федерального закона (ст. 1 ГК) Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 23 ноября 2007 г. № А55-5458/07 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 5. - С. 98..

Думается, вряд ли с этого момента названное право пользования прекращается либо не может использоваться. Напротив, подп. 3, 4 и 12 ст. 3 Закона о введении ЗК устанавливают, что ранее предоставленное право пользования соответствует предусмотренному ЗК праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

Согласно ч. 2 п. 1 ст. 421 ГК граждане и юридические лица свободны в заключении договора, а понуждение к заключению договора допускается в случае, предусмотренном законодательством или добровольно принятым обязательством. При этом понуждение к заключению договора установлено п. 4 ст. 445 ГК, согласно которому если сторона, для которой в соответствии с ГК или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, то другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.

Следует отметить, что титул постоянного (бессрочного) пользования сохраняется для юридических лиц, хотя и относится к ограниченному числу случаев. ГК практически сохраняет право постоянного (бессрочного) пользования без каких-либо ограничений как для граждан, так и юридических лиц.

В соответствии со ст. 270 ГК лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Пункт 4 ст. 20 ЗК содержит общий запрет на распоряжение земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, а это противоречит ст. 270 ГК. Следовательно, в целях более четкого и правильного применения ЗК необходимо привести в соответствие п. 4 ст. 20 ЗК со ст. 270 ГК.

Бесспорно, несогласованность норм ГК и ЗК как основных источников правового регулирования права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком указывает на наличие проблем с разграничением пределов гражданско-правового и земельно-правового регулирования соответствующего отношения Черникова М.В. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в системе вещных прав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. [Текст] - Екатеринбург., 2005. - С. 7..

Учитывая изложенное, полагаем, что в этом отношении ЗК вступает в противоречие с нормами гл. 17 ГК, поэтому необходимо законодательно определить нормы гражданского или земельного законодательства, которые следует применять при регулировании данного вопроса, так как между нормами ЗК и ГК существуют определенные разночтения.

Цивилистика четко разделяет все права на вещные и обязательственные. Среди первых помимо права собственности существуют и многие другие, в числе которых большое место занимают сервитуты, т.е. права ограниченного пользования чужой недвижимостью Казанцев В., Коршунов Н. Возрождение сервитутного права в России [Текст] // Российская юстиция. - 1997. - № 5. - С. 22..

Российскому гражданскому праву всегда были известны три группы ограничения права собственности: ограничения в пользовании вещью, установленные в публичных интересах; ограничения в пользовании вещью, установленные в частных интересах; ограничения в юридическом распоряжении вещью.

В свою очередь, ограниченные вещные права предоставляют управомоченным лицам непосредственное, хотя и строго ограниченное, господство над чужим имуществом, а не над поведением другого лица Суханов Е.А. Ограниченные вещные права [Текст] // Хозяйство и право. - 2005. - № 1. - С. 5..

Действующее законодательство среди прав лиц, не являющихся собственниками, называет еще одно вещное право - это сервитут. Необходимость этой категории прав была в особенности очевидна ввиду существования права частной собственности на землю. Сервитут представляет собой субъективное право, принадлежащее определенному лицу, состоящее в требовании предоставления права ограниченного пользования чужим земельным участком Никишин В.В. Вещные и обязательственные права на землю в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. [Текст] - М., Юрайт. 2008. - С. 70..

В соответствии с п. 3 ст. 5 ЗК обладатели сервитута - это лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). Лица, использующие земельные участки на правах сервитута, не только не вправе распоряжаться ими, но и имеют ограниченный круг полномочий при использовании земли.

Как правило, их права ограничены возможностью прохода и проезда по земельным участкам. Следовательно, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитута не являлись собственниками земельных участков, поэтому имеют менее широкий круг прав и ограничения прав, предписанных нормами земельного законодательства. Однако частный сервитут регулируется исключительно нормами ГК, так как ЗК в п. 1 ст. 23 в части установления частного сервитута отсылает к нормам ГК.

Сервитут для лица, в пользу которого он установлен, является вещным правом, а для собственника земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, обременением Дмитриев А.В. Частный сервитут - проблемы правоприменения в условиях городского землепользования [Текст] // Хозяйство и право. - 2005. - № 9. - С. 52..

Право сервитута устанавливается по соглашению сторон (между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка) и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество.

Независимо от того, возник сервитут из договора или из судебного акта, предметом государственной регистрации является сам сервитут как вновь возникшее вещное право, обременяющее право собственности на недвижимое имущество, а не основание возникновения сервитута и не переход права собственности Маковская А. Анализ некоторых поправок к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок и сделок с ним" [Текст] // Хозяйство и право. - 2003. - № 9. - С. 11 - 12..

Согласно п. 1 ст. 275 ГК сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Собственник недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользоваться предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка, а при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 1 сентября 2006 г. № А55-5423/06 // Вестник ВАС РФ. - 2007. - № 2. - С. 56..

Частные сервитуты в области градостроительства могут устанавливаться в целях ограниченного пользования чужим (соседним) земельным участком для обеспечения: строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации зданий, строений и сооружений, а также объектов инженерной и транспортной инфраструктур и др.

Условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, являются, по сути, ограничением права собственности. Однако такие действия, по существу, представляют собой как обязательства собственников земельных участков и лиц, не являющихся их собственниками, установленные публичными актами, так и законные обязанности.

По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. Когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута. Однако "при отказе от сервитута происходит освобождение земельного участка от дополнительного обременения, а владелец земельного участка остается неизменным" Ромадин М., Кошелев Я. Отказ от права на земельный участок и приобретательная давность: новый взгляд на старые проблемы [Текст] // Хозяйство и право. - 2004. - № 2. - С. 116 - 117..

В соответствии с п. 2 ст. 23 ЗК публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения без изъятия земельных участков.

В настоящее время сервитуты устанавливаются в тех случаях, когда на земельных участках, обремененных правами других лиц, находятся различные инженерные коммуникации: трубопроводы, линии связи, линии электропередачи. Для их обслуживания организация, занимающаяся их эксплуатацией, должна иметь возможность свободного прохода и проезда по земельным участкам без каких-либо препятствий.

В соответствии с нормами ГК собственник недвижимого имущества вправе требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута), который может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законами и иными правовыми актами, а также собственником земельного участка (п. 1 ст. 262 ГК). Таким образом, граждане могут свободно находиться только на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, так как земля, находящаяся в частной собственности, не может быть доступна никому другому, кроме собственника. Однако согласно п. 2 ст. 262 ГК любое лицо может пройти через такой участок при условии, что не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (ст. 23 ЗК). На практике дело обстоит иначе. Так, публичные сервитуты устанавливаются без проведения общественных слушаний, а также без определения сроков временного сервитута Викторов И., Ашиткова Т. Надзор за исполнением законодательства о землепользовании [Текст] // Законность. - 2004. - № 2. - С. 28.

Пунктом 2 ст. 23 ЗК определено, что публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Данное установленное законом требование также не выполнено ответчиком.

Более того, отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. В материалах дела не имеется документов, подтверждающих утверждение ответчика о вынесении им постановления в интересах местного населения (потребителей), а также предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность на территории истца.

Публичные сервитуты могут устанавливаться в отношении объектов недвижимости в градостроительстве. Они устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил застройки в случаях, если это вызывается государственными или общественными интересами.

Публичные сервитуты устанавливаются не в пользу конкретного субъекта - собственника соседней недвижимости, а в пользу многих лиц, т.е. для обеспечения не частных, а общественных (публичных) интересов, представляют собой обременение земельного участка, право определенных законом лиц использовать этот участок в случаях и порядке, установленных законодательством .

Однако не следует путать земельные сервитуты с другими правами на землю, прежде всего правом постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования земельными участками, которые устанавливаются в иных целях, нежели ограниченное пользование чужой землей.

В соответствии с п. 4 ст. 36 ЗК в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11 декабря 2007 г. № А55-8076/07. // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 6. - С. 81..

В условиях формирования объектов недвижимости сервитуты устанавливаются на основании решения компетентных органов о предоставлении земельного участка или переоформлении прав на него. В силу п. 7 ст. 36 ЗК обязанность изготовления кадастрового плана земельного участка лежит на уполномоченном органе субъекта Федерации и поэтому его отсутствие не может являться основанием для отказа в приобретении прав на земельный участок

Бесспорно, принципиальны различия между частным и публичным земельными сервитутами. Если частный сервитут устанавливается в интересах одного лица, то публичный - в интересах государства, местного самоуправления или местного населения. Если частный сервитут устанавливается по соглашению сторон, то публичный - на основании соответствующих нормативных правовых актов.

Вопреки ожиданиям "ЗК не оказывает реального влияния на позитивное развитие земельных отношений, а по некоторым вопросам привнесет элемент бессистемности. Удручающее впечатление производит многословие и наукообразность сформулированных в нем положений" Сыродоев Н.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации [Текст] // Правоведение. - 2002. - № 1. - С. 6.. Более того, в ЗК имеются иные неоправданные противоречия с нормами ГК, которые будут рассмотрены далее при анализе важных теоретических и практических проблем земельного законодательства.

Бесспорно, каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную самостоятельную область общественных отношений, складывающихся между людьми в процессе использования и охраны соответствующих объектов. Однако необходимо определить правовую нишу того или иного законодательства в регулировании земельных отношений, имеющих имущественный характер.

Определяя земельные отношения, ЗК в п. 1 ст. 3 закрепляет положение о том, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В развитие данных положений разработаны соответствующие нормы ГК. В свою очередь, ЗК также содержит нормы, посвященные упомянутым ограниченным вещным правам. Они внесли кардинальные изменения в регулирование указанных отношений, которые определенно расходятся с соответствующими нормами ГК.

Учитывая изложенное, полагаем, что целесообразно во избежание произвольного толкования норм земельного и гражданского законодательства установить следующий принцип, а именно нормы, регулирующие земельные правоотношения, включенные в нормативные акты других отраслей современного законодательства, должны соответствовать ГК.

Анализ законодательства, регулирующего вопросы постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и ограниченного пользования чужими земельными участками, позволяет сделать вывод о том, что при регулировании постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и ограниченного пользования чужими земельными участками следует применять нормы ГК во избежание разночтения в применении правовых норм ГК и ЗК.

2.3 Прекращение прав на земельные участки