Воздушное пространство Российской Федерации: понятие и правовая характеристика

2. Правовой статус воздушного пространства Российской Федерации

Правовое положение воздушного пространства, как части государственной территории, а также как территории общего пользования получило свое фундаментальное исследование в праве с позиции его правового статуса. Вместе с тем некоторые юридические реалии в рамках современного миропорядка заставляют по-новому оценивать сложившиеся теоретические подходы в данной области.

Общепризнанным считается, что воздушное пространство, расположенное над сухопутной и водной территорией государства, является территорией последнего. Однако международная и национальная правовая практика в этом вопросе существенно расходятся. Как уже отмечалось в соответствии с Чикагской конвенцией, под территорией государства понимаются «сухопутные территории и прилегающие к ним территориальные воды, находящиеся под суверенитетом, сюзеренитетом, протекторатом или мандатом данного государства.» Воздушное пространство в этот перечень не вошло, а, следовательно, оно не квалифицируется как территория, хотя признается наличие полного и исключительного суверенитета над ним у конкретных государств.

Одновременно с этим во многих конституциях, а также в двусторонних соглашениях и национальном законодательстве ряда государств воздушное пространство рассматривается именно как элемент (часть) государственной территории. В частности в статье 2 Конституции Эстонской Республики, указывается, что территория, территориальные воды и воздушное пространство Эстонского государства - единое и неделимое целое. В статье 67 Конституции Российской Федерации закрепляется, что в состав территории Российской Федерации, в том числе включено и воздушное пространство.

Кроме того практика двусторонних отношений между государствами в области воздушного пространства указывает на то, что в отношении последнего в международных соглашениях используют следующую формулу: «Применительно к целям настоящего соглашения нижеследующие термины будут означать:… «территория» - сухопутное и водное пространство, прилегающие к нему территориальные воды и воздушное пространство над ними, находящиеся под суверенитетом договаривающихся сторон».

Глубокая научно-правовая проработка существа суверенного воздушного пространства и вопросов его использования, составляющая основу современного международного воздушного права, в тоже время не снимает множественности подходов к пониманию суверенитета и исключительности прав на использование воздушного пространства. Применительно к данной проблеме в науке можно встретить различные точки зрения и теории. Все их можно свести к следующему: полная отмена суверенитета государства на его воздушным пространством (в частности Нис (Nys) утверждал, что воздушные границы не могут быть осязаемы, поэтому на воздушное пространство должен распространяться режим свободы полетов по аналогии со свободой судоходства в морском праве); частичная отмена суверенитета в отношении некоторых видов деятельности в воздушном пространстве (Фошиль (Fauchille) допускал некоторое ограничение свободы воздушного пространства, главным образом мотивируя это созданием запретных зон, простирающихся до определенной высоты, например, до высоты Эйфелевой башни - 300 м)
и распространение полного суверенитета государства на свое воздушное пространство (Хазелтайн (Hazeltine) и Вестлэйк (Westlake) напротив отрицали аналогию с морским правом, полагая, что воздушное пространство имеет более жизненно важный характер для государства, чем прилегающий к его берегам участок морского пространства).

Нормы международного публичного права, касающиеся права полетов воздушных судов, иначе говоря, нормы, определяющие взаимные права государств в отношении использования воздушного пространства для полета воздушных судов, в настоящее время представляют собой почти полностью право договорное. Поскольку в праве не существовало
(и не существует) четких критериев и норм, регламентирующих суверенные права на воздушное пространство, что тормозит общую международную практику, представляется уместным тезисно рассмотреть теории, характеризующие возможные варианты развития правовой практики в этой области.

Теория «полного суверенитета». В ней обосновывается незыблемое право каждого государства осуществлять абсолютный и неограниченный суверенитет над воздушным пространством, находящимся над принадлежащей ему территорией и территориальными водами. Отсюда вытекает, что ни одно государство не пользуется какими-либо правами в отношении воздушного пространства над территорией другого государства. Теория эта обосновывалась аналогией с частно-вещным правом собственности некоторых государств. В дальнейшем она была условно разделена на два самостоятельных направления.

Первое из них - так называемая «теория компетенции», развитая в работах ряда западных юристов, прежде всего Г. Кельзена. Суть ее состоит в том, что под территорией понимается сфера валидатарности национального юридического порядка или, иначе, «пространство, в пределах которого, согласно общему международному праву, органы, определенные национальным юридическим порядком, уполномочены осуществлять этот порядок». Г. Кельзен признает наличие территории в узком смысле «в пределах так называемых границ государства», и эта часть его концепции укладывается в рамки теории «полного суверенитета». Но другая часть его концепции основывается на существовании государственной территории в широком смысле, как некоего абстрактного пространства, границы которого определяются пределом действия «твердо установленного» национального правопорядка. Земля, ее недра, воды, воздух данного государства в узком смысле перестают быть критерием для определения границ государственной территории. Такой подход, как справедливо отмечает Б.М. Клименко, открывает путь к территориальным захватам, исчезает вопрос о национальной принадлежности территории, принцип самоопределения при территориальных изменениях не учитывается, постулируется принцип эффективности, отвергаемый современным международным правом.

В этой связи уместно напомнить высказывание Бисмарка, который при блокаде Парижа в 1870-1871 годах заявил, что воздушное пространство над землей, оккупированной немецкими войсками, - часть немецкой территории.

Кроме того, «теория компетенции» несколько своеобразно проявляется в вопросах собственно воздушного права. Так, Турция до конференции в Монтре 1936 года претендовала на суверенитет над воздушным пространством частей Средиземного и Черного морей.

Второе направление теории «полного суверенитета» - так называемая «объектная теория». Согласно этой теории (возможно, самой старейшей) государство, являющееся публично-правовым единством, обладает публично-вещным правом собственности на принадлежащую ему землю (т.е. земля и является таким объектом собственности, и, соответственно, территорией государства). При этом право государства на землю превалирует над правами частных собственников.

Еще в советской юридической литературе была представлена критика объектной теории. В частности, Ю.Г. Барсегов отмечал, что эта теория игнорируя пространственные функции территории: национальный суверенитет и национальную принадлежность территории, обосновывает частноправовые формы ее приобретения. При этом он подчеркивал недопустимость отождествления земли государства и территории. С этой принципиальной позиции он обоснованно утверждал, что территория государства не может составлять объект его собственности. Аналогичную точку зрения в данном вопросе высказывал и Н.А. Ушаков. Действительно, только земля (воды, недра и пр.), то есть материальная субстанция, может быть реальным объектом либо частноправовой, либо публично-правовой (государственной) собственности.

В межгосударственных отношениях имеют место случаи приобретения, уступки, продажи, аренды государственной «территории».
В действительности же подобные варианты распоряжения распространяются только в отношении земли (воды), и передающее государство, в случае необходимости, само решает проблемы (если они возникают) с правами частных собственников на землю. Территория государства не продается, не уступается, она может только пространственно увеличиваться или уменьшаться в зависимости от размера соответствующего передаваемого (переходящего) земельного участка.

Уязвимость объектной теории становится особенно очевидной, когда предметом рассмотрения становится такой вид государственной территории, как воздушное пространство, которое с точки зрения объекта собственности (частноправового или публично-правового) не может находиться в том же положении, что и земля.

С землей как материальным объектом можно сравнивать только материальный объект, а именно воздух, атмосферу, но не воздушное пространство. Исторически сложилось так, что эти понятия нередко смешивались, а отсутствие вплоть до XX века реальных интересов государств в воздушном пространстве лишало практического смысла дискуссию о том, чем владеет земельный собственник или государство в воздушном пространстве - воздухом или надземным пространством.

«Объектом» же суверенного властвования, по мнению Ю.Н. Малеева, является пространство, находящееся над сухопутной и водной поверхностью государства. Именно оно и составляет часть собственно территории государства. Именно в этом смысле в законодательстве ряда стран (в том числе в Конституции Российской Федерации, Воздушном кодексе России и пр.) и в двусторонних международных договорах под территорией понимается пространство («воздушное»), а не сам воздух. М.А. Лебедев разделяя обозначенную позицию, вместе с тем считает, что в международном праве государственная территория может рассматриваться не только как пространство осуществления государственной власти, но и как особый вид материального достояния территориального суверена.

По мнению автора, рассматривать воздушное пространство, как объект материального достояния государства не совсем корректно, поскольку само по себе пространство (особенно воздушное) есть категория абстрактная (философская), которая, условно говоря, играет роль «точки отсчета» для реально существующих материальных объектов наполняющих его.

Несмотря на однозначное установление практики государств на «территоризацию» воздушного пространства, в современной науке международного права можно найти немало сторонников обратного подхода - отрицающего включение воздушного пространства в состав государственной территории, поддерживающих теорию «свободы воздуха». Она гласит, что воздушное пространство над государственной территорией доступно в равной степени для всех, оно является общим достоянием и должно использоваться всеми государствами наравне и в мирных целях. Предполагалось, что теория эта частично основана на аналогии с теорией свободы морей. Но аналогия эта неполна и может ввести в заблуждение, так как международное право признает, что суверенитет государств распространяется на определенную (или, вернее, неопределенную) часть моря, прилегающую к их берегам и известную под названием «территориальных вод». Против теории «свободы воздуха» выдвинуто было много других возражений, но представляется бесцельным обсуждать их здесь. Теория эта всегда признавала ограничение, согласно которому государство вправе принимать меры для обеспечения собственной безопасности.

Теория «территориального воздуха» или «доступного для воздухоплавания воздушного пространства». Эта теория, подобно предыдущей, основана на предполагаемой аналогии с международным морским правом. Она заключается в том, что каждое государство обладает абсолютным суверенитетом над воздушным пространством вплоть до определенной (вернее, неопределенной) высоты. Выше этого предела воздушное пространство доступно в одинаковой мере для всех. Государственное право Соединенных Штатов благожелательно восприняло положения этой теории, и в настоящее время они воплощены в федеральном законодательстве. Еще ранее они были выдвинуты в Перу. Кроме того, склонность к такой точке зрения проявляется и в соглашениях между США и Великобританией, заключенных до Чикагской конвенции.

Теория «безвредного пролета». Теория эта также основывалась на аналогии с морским правом и состояла в том, что каждому государству принадлежит полный суверенитет над воздушным пространством над его территорией, так же как и над прилегающими к его берегам территориальными водами. Этот суверенитет допускает общее право безвредного пролета для гражданской авиации всех государств.

Все приведенные выше теории в большей степени являются академическими. Ни одна из них не была испытана во всеобщей международной практике или признана каким-либо международным трибуналом. Юристы-международники разошлись между собой в оценке различных теорий, но теория полного суверенитета была принята огромным большинством государств, и нашла свое воплощение в различных конвенциях и в большей части договоров, заключенных между государствами. Поэтому следует считать, что во всех могущих возникнуть случаях, когда вопрос о государственном суверенитете над воздушным пространством не урегулирован конвенцией или договором, должна применяться теория полного суверенитета. Примечательное исключение представляют собой в этом отношении соглашения, заключенные между 1931 и 1940 гг. членами Британского Содружества Наций и Британской Империи с США. В них опущены декларации о суверенитете над воздушным пространством, хотя признание его явно вытекает из смысла договоров.

Важнейшим аргументом, подтверждающим востребованность и обоснованность обозначенной позиции можно считать мнение Комитета ООН по космосу, которое не утратило своей актуальности.

На основании резолюции 2222 (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 1966 г. Советский Союз 22 июня 1979 г. официально внес рабочий документ под названием: «Проект основных положений резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу разграничения воздушного и космического пространства и правового статуса части космического пространства, в которой проходят орбиты геостационарных спутников». Этот документ, в частности, предусматривал:

«1) Надземное пространство выше 100-110 км над уровнем океана является космическим пространством.

2) Граница между воздушным и космическим пространством подлежит согласованию между государствами и последующему договорному закреплению на высоте, не превышающей 100-110 км над уровнем океана.

3) За космическими объектами одних государств сохраняется право пролета над территориями других государств на высотах ниже 100-110 км над уровнем океана для выхода на орбиту и возвращения на Землю, на территорию запускающего государства.

4) Часть космического пространства, в которой проходят орбиты геостационарных спутников, неотъемлема от космического, пространства в целом, и на нее распространяются все соответствующие положения Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г., в том числе положение о том, что космическое пространство не подлежит национальному присвоению каким бы то ни было способом.» Данный подход получил наибольшее признание в международной практике.

Не меньшую значимость при определении пределов распространения суверенитета государства в воздушном пространстве имеют и его горизонтальные пределы.

В том, что касается государств, не имеющих выхода к морским просторам, как общее правило, их суверенное воздушное пространство заканчивается там, где заканчиваются сухопутные границы. Такое положение, по мнению диссертанта, аксиоматично и не требует дополнительной аргументации. Разделение воздушного пространства соседних государств вертикальной линией, имеющей в проекции контур (периметр) государственной границы и уходящей вверх перпендикулярно земной поверхности, было закреплено в ряде послевоенных двусторонних договорах о делимитации государственной границы.

Однако на практике после делимитации воздушной границы (в силу невозможности ее демаркировать) были случаи непроизвольного нарушения воздушного пространства того или иного государства. Это послужило основанием для родившегося в свое время предложения ввести между двумя смежными государствами в функциональных целях своего рода «буферную зону» («зону терпимости,» «прилежащую зону»). Эти зоны варьируются по своим размерам от 100 до 300 км и предназначены для предварительного оповещения иностранными воздушными судами о своем приближении к территории соответствующего государства в целях устранения угрозы его безопасности. В месте с тем в международном праве отсутствуют нормы, позволяющие государствам устанавливать прилежащие к их суверенному воздушному пространству воздушные зоны.

С юридической точки зрения подобные зоны безопасности похожи на квази-исключительную юрисдикцию государства в отношении некоторых районов воздушного пространства. Наиболее «безобидные» в этом смысле можно считать временные зоны безопасности, существование которых оправдывается функциональным подходом к решению конкретной проблемы. Постоянные же зоны, как представляется, существенно ограничивают свободу полетов в открытом воздушном пространстве и противоправны с точки зрения международного права.

В советском праве, а позднее в праве российском данный вопрос однозначно решался в пользу суверенных интересов государства: «Экипаж воздушного судна обязан не менее чем за 10 минут (за 100-150 км - Ф.В.) до пересечения государственной границы Российской Федерации запросить у соответствующего центра единой системы организации воздушного движения (далее - ЕС ОрВД), осуществляющего обслуживание воздушного движения, разрешение на пересечение государственной границы Российской Федерации. При этом экипаж указывает свой позывной (номер рейса), местонахождение, эшелон (высоту) полета и расчетное время пересечения государственной границы Российской Федерации, а при выполнении разовых полетов - и номер разрешения на пересечение государственной границы Российской Федерации. Центр ЕС ОрВД, осуществляющий обслуживание воздушного движения, немедленно сообщает в соответствующий орган ВВС России о выданном разрешении на пересечение государственной границы Российской Федерации и другие необходимые данные.

При наличии прямых каналов связи между центром ЕС ОрВД и органом ОВД (организации воздушного движения) сопредельного государства такое разрешение экипаж воздушного судна получает от центра ЕС ОрВД, осуществляющего обслуживание воздушного движения данного воздушного судна.

Пересечение государственной границы Российской Федерации без разрешения центра ЕС ОрВД запрещается».

В этом смысле автор не может согласиться с позицией Ф.И. Сапрыкина, который утверждает, что идея установления «прилежащих зон» (зон опознавания) в воздушном пространстве не нашла практической поддержки. Более того, автор считает, что в современных условиях необходимо в обязательном порядке устанавливать такие зоны, поскольку они способствуют превенции террористических угроз.

Совсем другое дело - государства, имеющие выход к морю. Например, Российская Федерация имеет 13 морей, в пределах которых действует ее суверенитет, каждое из которых является пограничными. Это существенно осложняет организацию охраны государственной границы, в том числе и в воздушном пространстве. Прибрежное государство осуществляет полный и исключительный суверенитет над воздушным пространством так же и над территориальным морем. Соответственно, горизонтальный предел действия суверенитета будет определяться размерами территориальных вод, 12-мильный предел которых установлен Конвенцией ООН по морскому праву.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5