Воздушное пространство Российской Федерации: понятие и правовая характеристика

1. Глобализация - процесс непрерывно возрастающей взаимозависимости стран и народов во всех сферах жизни, и как следствие этого активная экономическая и военная интеграция. Последствия этого процесса весьма многогранны и их с позиции «хорошо-плохо» представляется не корректным. Вместе с тем некоторые промежуточные результаты глобализации нельзя не учитывать в ходе развития государства. Так международные интеграционные процессы способствуют тому, что сухопутные и морские границы государств, не говоря уже о воздушных границах, утрачивают свое основное содержание, становясь формальным явлением. В этой связи, например, на подразделения, отвечающие за охрану государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве, возлагается дополнительная нагрузка, требующая привлечения значительных технических и информационных ресурсов, по выявлению из этого множества судов-нарушителей и пресечению их незаконных действий.

Уникальность воздушного пространства Российской Федерации: по своим географическим масштабам оно не имеет аналогов в мире (площадь 25 млн. кв. км, включая 9 млн. кв. км над открытыми водами и в полярной области); общая протяженность воздушных трасс составляет 600 тыс. км, в том числе 125 тыс. км воздушных трасс для международных полетов; интенсивность воздушного движения - Российская система организации воздушного движения ежесуточно обслуживает более 7,5 тыс. полетов (транзитных или начинающихся примерно в 400-ах гражданских аэропортах, в том числе около 30 международных); сложившиеся реалии с материальной основой контроля - радиолокационным полем - протяженность радиолокационно-контролируемых участков государственной границы в воздушном пространстве Российской Федерации на больших высотах (10 тыс. м) составляет 59%, на малых высотах (до 1 тыс. м) составляет 23%, полностью утрачен радиолокационный контроль над Северным Уралом, северной и центральной частью Сибирского и Восточного регионов, островами Курильской гряды, вдоль побережья северных морей, северной частью полуострова Камчатка, Охотского моря, республикой Саха-Якутия; не обеспечивается контроль воздушных судов в ближней морской и экономической зонах на глубину, достаточную для эффективного применения сил Военно-морского флота и пограничных органов по пресечению несанкционированных и контрабандных действий; протяженность государственной границы Российской Федерации составляет более 60 тыс. км, 45 субъектов Российской Федерации, являются приграничными, а коридоры пролета государственной границы со странами СНГ не определены и перелет осуществляется по ранее установленным внутрисоюзным воздушным трассам, хотя условия перелета определены как для международных рейсов, а количество таких коридоров пролетов государственной границы, подлежащих радиолокационному контролю, возросло до 119 (в бытность СССР - 66).

2. Непосредственное соприкосновение границ Российской Федерации с границами стран-членов НАТО (Норвегия, Латвия, Эстония) и постоянно увеличивающееся военное присутствие США в странах Средней Азии и Закавказья (Киргизия, Туркменистан, Узбекистан, Грузия) также способствует тому, что Россия вынуждена наращивать на этих направлениях плотность системы противовоздушной обороны. Одновременно следует отметить, что благодаря этому фактору четче проявляются направления сосредоточения основных усилий при охране государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве, что дает возможность эффективнее использовать основные силы и средства, в том числе и за счет их своевременной перегруппировки.

3. Поскольку государственная граница Российской Федерации
(на суше, на море и в воздушном пространстве) рассматривается как единый правовой комплекс то вопросы, сопряженные с не завершенностью международно-правового оформления государственной границы Российской Федерации и как следствие того территориальные притязания со стороны сопредельных государств тоже будут оказывать определенное влияние на мероприятия связанные с охраной воздушной составляющей государственной границы Российской Федерации. В частности сложности могут возникнуть в случаях определения юрисдикции государств при расследовании инцидентов, случившихся в пределах спорных (оспариваемых) пространств. В связи с этим все оспариваемые участки (пространства) должны находиться под постоянным, усиленным контролем соответствующих подразделений, тем самым, подтверждая свои суверенные права на эти территории.

4. Активное использование международными террористами воздушного пространства как места, а воздушных судов как средства для совершения террористических актов. Этот фактор является одним из основных и опасных, поскольку масштабы и последствия от таких актов весьма велики.

Практика последних лет показала, что наше государство не готово к «воздушной войне» с террористами ни в техническом, ни в правовом плане. Вовсе отсутствуют или еще не приняты нормы, характеризующие с точки зрения права ситуации, связанные с использованием воздушного судна в качестве орудия совершения преступления, определяющие круг субъектов правомочных действовать в таких условиях, их права и обязанности по нейтрализации подобных ситуаций, нормы устанавливающие ответственность.

Принятие соответствующих актов обязательно окажет воздействие и на техническую сторону проблемы, так как разрабатываться и внедряться будут прежде всего те системы (приборы), использование которых позволит наиболее эффективно бороться с подобной разновидностью террора не выходя за рамки правового поля.

5. Динамичное развитие наукоемкого, высокотехнологичного производства способствует не только постоянному модернизированию и обновлению парка военной авиационной техники, но и созданию принципиально новых летательных аппаратов. В таких условиях подразделения, обеспечивающие охрану государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве (по своей численности, составу, технической оснащенности), должны оперативно реагировать на внедряемые технические новации, используя адекватные или даже превосходящие средства.

Кроме того, не следует игнорировать и проблему освоения космоса, который уже давно используется не только в мирных целях.

Совокупность этих и некоторых других факторов (например, экономического, социального и политического) оказывают дестабилизирующее воздействие, прежде всего, на процесс охраны государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве. При этом необходимо учитывать то, что в случае не умелого и не правильного использования сложившейся обстановки, приведенные выше факторы могут методично трансформироваться в реальные угрозы безопасности нашей страны и не только в ее воздушном пространстве.

Отсутствие новой нормативно-правовой базы в использовании воздушного пространства включительно до середины 90-х годов прошлого века, рост пользователей воздушного пространства различных форм собственности, снижение уровня дисциплины пользователей воздушного пространства (продолжающееся и до настоящего времени) привело к существенному возрастанию количества нарушений установленных правил использования воздушного пространства и нарушений государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве

Приведенные обстоятельства изначально способствовали тому, что правовом поле страны возник угрожающий вакуум, который необходимо было как можно быстрее заполнить. И проблема была отчасти решена путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.

Чем же на сегодняшний день в Российской Федерации представлено «воздушное законодательство»?

Основу законодательства регулирующего порядок использования воздушного пространства Российской Федерации его защиты и охраны составляют три документа. Во-первых, это Конституция Российской Федерации, в которой, как уже отмечалось, определено, что воздушное пространство Российской Федерации является составной частью ее территории. Во-вторых, Воздушный кодекс Российской Федерации, непосредственно устанавливающий статус воздушного пространства Российской Федерации, условия и порядок его использования и пр.
В-третьих, Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», который так же как и Конституции Российской Федерации признает воздушное пространство Российской Федерации ее территорией со всеми вытекающими последствиями, устанавливает порядок пересечения государственной границы Российской Федерации воздушными судами, а также определяет органы государственной власти, которые обеспечивают защиту и охрану воздушного пространства Российской Федерации, и наделяет их соответствующими полномочиями.

Кроме этого существует множество иных нормативных актов по указанным проблемам, однако они носят производный и чаще всего ведомственный характер.

Безусловно особое практическое значение в этой триаде имеет Воздушный кодекс Российской Федерации. Это обусловлено тем, что он регламентирует более широкий спектр отношений в области использования и охраны воздушного пространства Российской Федерации.

Необходимость, причем очень острая в принятии нового Воздушного кодекса назрела давно. Еще до распада Советского Союза и упразднения Министерства гражданской авиации СССР встал вопрос о приведении действовавшего тогда авиационного законодательства в соответствие с нарождавшимися рыночными отношениями в советской экономике. Ведь подавляющее большинство статей и положении прежнего Воздушного кодекса было рассчитано на применение в условиях жесткой командно-административной системы управления гражданской авиацией, а потому не могло полностью соответствовать тем изменениям, которые происходили в стране в связи с начавшейся перестройкой. А когда грянули известные всем события августа и декабря девяносто первого года, тот кодекс и вовсе превратился в закон несуществующего государства. Однако в силу ряда объективных и особенно субъективных причин принятие Воздушного кодекса Российской Федерации надолго затянулось.

Что же представляет собой этот документ - Воздушный кодекс Российской Федерации (далее - ВК РФ). Охарактеризуем лишь некоторые, наиболее принципиальные положения, внесенные в практику нашего авиационного нормотворчества впервые.

Прежде всего, необходимо отметить, что новый кодекс в отличие от предшествующих ему документов в числе основных задач государственного регулирования использования воздушного пространства устанавливает задачи по обеспечению обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Это повышает статус самого документа и значительно расширяет сферу его действия. Он не только устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, но и четко формулирует цели и способы государственного регулирования данных сфер.

Важной новацией в кодексе стал трансформация государственного командно-распорядительного способа регулирования отношений в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации в гибкий очень чувствительный механизм, использующий приемы и методы, приемлемые для рыночной экономики. Например, под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается не прямое вмешательство в деятельность тех или иных структур, а установление общих правил и порядка деятельности в данной области, а также ответственность за их соблюдение.

Точно так же государственный контроль за деятельностью авиации осуществляется не в смысле вмешательства в хозяйственные или иные функции авиапредприятий или компаний, а в виде контроля за соблюдением всеми гражданами и юридическими лицами требований воздушного законодательства и международных договоров Российской Федерации. Причем осуществление этих и других функций возлагается на так называемые специально уполномоченные органы. Заметим: не на Министерство гражданской авиации СССР, как было в кодексе 1983 года, не на Федеральную авиационную службу или, положим, Министерство обороны Российской Федерации (далее - Минобороны России) как можно было бы записать сейчас, а на «специально уполномоченный орган».

При разработке и рассмотрении проекта Кодекса по этому поводу было немало разноречивых суждений, но, в конечном счете, возобладало одно мнение: Кодекс - документ долговременного действия, и конкретная ссылка на конкретную государственную структуру со временем может превратиться в анахронизм. Ведь жизнь не стоит на месте. Как известно, недавнее Министерство гражданской авиации СССР превратилось вдруг в Департамент воздушного транспорта России, тот в Федеральную авиационную службу, а она в свою очередь в Федеральное агентство воздушного транспорта, да и Минобороны России бессменно принимало участие в использовании воздушного пространства. В конечном же счете все они не что иное, как «специально уполномоченный орган».

Еще одним нововведением данного кодекса является измененная классификация авиации. В соответствии со статьей 20 авиация России подразделяется на три вида - гражданскую, государственную и экспериментальную. Авиация, используемая для осуществления военной, пограничной, милицейской, таможенной и другой государственной службы, а также для выполнения мобилизационно-оборонных задач, относится к государственной авиации. Использование государственной авиации в коммерческих целях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Ей отводится одно из центральных мест в обеспечении не только безопасности воздушного пространства Российской Федерации, но и всего государства.

Для осуществления функций государственного контроля за деятельностью в области государственной авиации специально уполномоченный орган создает инспекторские службы. И если структура и функции этих служб устанавливаются этим органом (на сегодня - Минобороны России), то права и ответственность инспекторов - Правительством Российской Федерации. Как показала практика сегодня и государственная, и экспериментальная авиация активно занимаются в дополнение к своему основному назначению коммерческой деятельностью, а она должна осуществляться в порядке, установленном для деятельности коммерческой гражданской авиации (статьи 22 и 23). Вследствие этого данные виды авиации подпадают под контроль инспекторских служб гражданской авиации. Отсюда определение их полномочий решением Правительства, которое обязательно для всех министерств и ведомств.

Важнейшую роль в государственном регулировании и контроле Воздушный кодекс отводит сертификации и лицензированию. Эти виды деятельности отчасти были отражены еще в Декрете о воздушных перевозках 1921 года (см. ранее). Кодекс четко регламентирует, что подлежит сертификации и лицензированию, определяет порядок проведения этих работ, устанавливает, кто и при каких условиях выдает, приостанавливает действие или аннулирует сертификаты и лицензии. Это является серьезным сдвигом в направлении обеспечения безопасности воздушного пространства в целом и отдельных полетов в частности, повышения качества авиационных перевозок и услуг, решения других задач, стоящих перед современной авиацией.

В новом Воздушном кодексе появилось несколько глав, которых не было в Воздушном кодексе 1983 г. Среди них - Глава IX (Авиационные предприятия), Глава XII (Авиационная безопасность), Главы XIII и XIV - о поиске и спасении терпящих или потерпевших бедствие воздушных судов и расследовании авиационных происшествий и инцидентов.

О важности авиационной безопасности, когда во всем мире пытаются «править бал» террористы, говорить не приходится. События
11 сентября 2001 года в Нью-Йорке (США) яркое тому свидетельство. Очень своевременная и нужная глава. Ее статьи ставят на прочную юридическую основу действия эксплуатантов и специально уполномоченных органов в интересах защиты авиации от актов незаконного вмешательства в ее деятельность, что способствует интересам использования всего воздушного пространства России.

Последние годы были, к сожалению, не лучшим периодом в области обеспечения безопасности полетов. Этой проблеме не раз уделяли внимание и Правительство Российской Федерации, и соответствующие государственные органы исполнительной власти, и средства массовой информации. Воздушный кодекс теперь не только констатирует, что авиационные предприятия могут быть привлечены к обеспечению и проведению поисковых и аварийно-спасательных работ, но и точно указывает, что их расходы в связи с этим возмещаются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. В то же время для пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, поиск и спасание являются безвозмездными, то есть не требуют какой-либо оплаты с их стороны.

Так же конкретно и четко кодекс регламентирует права и обязанности экипажей воздушных судов, порядок выполнения воздушных перевозок и авиационных работ, организацию и выполнение международных и внутрироссийских полетов, ответственность перевозчиков и эксплуатантов перед пассажирами и грузоотправителями, другие важнейшие вопросы, связанные с использованием воздушного пространства и деятельностью авиации.

Авиаторы России наконец-то получили надежную правовую основу своей деятельности - Воздушный кодекс Российской Федерации. Будучи документом общегосударственного, а в определенной степени и международного значения он призван сыграть заглавную роль в улучшении функционирования всех авиационных и связанных с ними структур, независимо от их назначения и форм собственности удовлетворении потребностей населения и экономики страны в воздушных перевозках и авиационных работах в решении оборонных и других жизненно важных проблем.

Следующая задача заключается в том, чтобы повсеместно обеспечить неукоснительное выполнение всех требований этого документа в целях создания благоприятных условий для эффективного и безопасного использования воздушного пространства Российской Федерации.

Вместе с тем необходимо отметить, что при множестве положительных черт, которые в себе сочетает ВК РФ и все «воздушное законодательство» существует один весьма важный недостаток - в российском законодательстве отсутствуют нормативно закрепленные принципы охраны воздушного пространства. О них и пойдет речь в следующем параграфе.

Выводы

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что в правовой действительности невозможно существование только определения «воздушного пространства», как общей категории и отсутствие понятия суверенного воздушного пространства. Следуя юридической логике, появление первого автоматически предполагает существование и второго, даже если нормативно оно нигде не будет закреплено. И вот тогда вопросы теории, обозначенные в данной главе, станут проблемными вопросами практики.

Очевидно, что развитие событий по такому сценарию не только не улучшит, а напротив осложнит решение вопросов связанных с определением верхних пределов суверенитета государств.

В этой связи, учитывая практику развития и применения международного законодательства, а также обычаи, сложившиеся в национальных и международных отношениях, по поводу использования воздушного пространства, автор считает преждевременным закреплять в праве нормативное определение понятия «воздушное пространство». Образное представление о нем в практике уже существует и является следствием договоренностей между отдельным государствами. Хотя оно и носит чисто условный юридический характер это не препятствует нормальном развитию международных воздушных и космических отношений.

Кроме того, по мнению автора, в целях не допущения формирования дополнительных угроз интересам Российской Федерации и поддержания на высоком уровне деятельности подразделений обеспечивающих охрану государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве, с учетом сложившихся и перечисленных факторов, необходимо: сформулировать основные принципы охраны государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве, определить задачи по охране государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве соответствующим силам (подразделениям), закрепив в актах Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, привести национальное законодательство по данной проблеме, в соответствие требованиям современных реалий, то есть требованиям войны с террором, отбросив при этом «либеральную европейскую риторику», которая в таких условиях показала свою беспомощность и не эффективность, и которая мешает эффективной борьбе с терроризмом.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5