Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере дорожного строительства

Наглядным примером финансирования дорожного хозяйства в муниципальных образованиях области являются сведения о расходах бюджета города Челябинска.

Таблица 8

Расходы на дороги г. Челябинск в период 1999-2002 годы (млн. руб.)

Как видно из таблицы, расходы на дорожное хозяйство г. Челябинска характеризуются устойчивым ростом. Причем, в 2001 году этот рост особенно заметен и составляет 307. Такой рост был обеспечен увеличением всех составляющих расходов на дорожное хозяйство. Динамика доли расходов на строительство в общей сумме дорожных расходов имеет колебательный характер в исследуемом периоде: 42 в 1999 году, потом уменьшение до 30 в 2000 году и рост до 49 в 2001 году.

Доля дорожных расходов в общей сумме расходов бюджета также растет: от 6 в 1999 году до 11 в 2001 году.

На территории муниципального образования «Усть-Багарякский Сельсовет» насчитывается 220 км дорог, эти дороги соединяют между собой деревни. Это те дороги, по которым регулярно движется транспорт. Они в щебеночном исполнении, эти дороги не переданы в сеть дорог общего пользования и поэтому на содержание этих дорог финансовые средства не выделяются.

Таким образом, для территорий местного самоуправления проблема источников бюджетного финансирования является несравненно более острой - здесь последние налоговые меры так и не создали никаких «специализированных» налоговых источников для осуществления расходов на дорожное хозяйство. Поэтому в обеспечении финансов для поддержания и развития дорожной инфраструктуры большинство муниципалитетов полагаются на общее субсидирование субъектами РФ и лишь отчасти - на собственные доходы.

Для исправления такого положения, реформа финансирования дорожного хозяйства в отношении источников налоговых доходов должна обеспечить, помимо дальнейшей оптимизации существующих налогов и сборов, о которой было сказано выше, ввести дополнительные источники, увязанные с использованием дорог для субъектов РФ и, в первую очередь, для муниципалитетов.

Одним из таких важных источников могли бы стать сборы с большегрузного грузового транспорта, дифференцированные по показателям грузоподъемности транспортных средств или другим подобным показателям и, если удастся, разработать соответствующую эффективную систему контроля, зависящие от объемов перевозок такими средствами по данному региону.

В настоящее время плата владельцев или пользователей транспортных средств за перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов введена в отношении федеральных дорог и только в отдельных регионах - в отношении территориальных дорог общего пользования. Хотя введение такой платы и соответствующие методики расчета рекомендованы для субъектов федерации федеральными органами исполнительной власти Постановление Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. N 962 «О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования», постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. N 1211 «Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы», Порядок расчета платы за проезд по территориальным дорогам тяжеловесных и крупногабаритных автотранспортных средств, рекомендованный Федеральным дорожным департаментом Министерства транспорта Российской Федерации 21 марта 1996 г. N ОС-17/93, в качестве методики при установлении ставок платы за проезд транспортных средств, перевозящих тяжеловесные грузы, по республиканским автомобильным дорогам общего пользования., такая плата либо вовсе не взимается, либо (по данным доходов ТДФ) составляет ничтожную долю в средствах ТДФ, что, по всей видимости, объясняется непроработанностью вопросов организации ее сбора и незначительностью базы таких платежей. Поэтому требуется пересмотр системы применяемых сборов в следующих направлениях:

- существенного расширения базы сборов, - типов и видов , нагрузок и габаритов грузового транспорта, с которого взимаются сборы,

- установления измененных размеров платежей, по возможности увязанных с пробегом транспортных средств,

- введения эффективной системы сбора платежей,

- определения критериев и направлений расходования полученных средств;

- распространения системы данного вида сборов на муниципальные образования,

- определения условий, при которых целесообразно вводить такие сборы.

Право на введение сборов и установление их конкретных размеров следует оставить за администрациями регионов и муниципалитетов.

Принципы и пределы взимания рассматриваемых сборов целесообразно установить на уровне федерального законодательства, чтобы исключить значительные расхождения в размерах сборов по регионам и муниципалитетам. Такие сборы могли бы стать видом региональных и (или) местных налогов либо быть распределены между регионами и муниципалитетами по признаку грузоподъемности транспортных средств или другому признаку.

Привязка размера сборов с большегрузного и крупногабаритного грузового транспорта к фактическому пробегу транспортных средств представляет значительные трудности, и в настоящее время в странах ЕС такая привязка пока не осуществляется, хотя и ведутся работы в этом направлении. Поэтому при подготовке реформы целесообразно изучить опыт таких стран в разработке систем сборов привязанных к показателям пробега или другим подобным факторам.

Незначительная величина отклонений доходов от расходов за счет отсутствия существенных дефицитов (профицитов) и остатков неиспользованных средств делает одинаковыми общие тенденции роста доходов и расходов.

В нижеследующем исследовании расходов областного ТДФ капитальными расходами понимается совокупность трех расходных статей: «Строительство и реконструкция автодорог», «Приобретение дорожно-строительной техники» и «Проектно-изыскательские работы». Можно предположить, что некоторые капитальные расходы включены в другие статьи расходов, экономический смысл которых неочевиден без дополнительных комментариев и подтверждающих документов.

Таблица «Фактические расходы ТДФ Челябинской области в 2000-2002 годах» показывает состав расходов ТДФ Челябинской области (без учета остатков материальных и денежных средств на конец каждого исследуемого периода).

Таблица 9

Фактические расходы ТДФ Челябинской области в 2000-2002 годах (отсортировано по убыванию последней графы)

Наибольшие расходы осуществлялись на содержание и ремонт автодорог. По характеру расходов к этой статье можно также отнести расходы, показанные в статье «Финансирование дорожных работ по транзитным дорогам (временные дороги общего пользования)». Расходы по этим двум статьям составили в 2002 году 2 402 786 т.р. Доля этих двух статей имеет устойчивую отрицательную динамику в исследуемых периодах - от 74 в 1998 году до 54 в 2002 году.

Вторую по величине долю составляли расходы на реконструкцию и строительство автодорог. Доля этих расходов была неустойчива в исследуемых периодах: 23 в 2000 году, 14 в 2001 году и 19 в 2002 году.

Существенную долю составили расходы на развитие производственной базы дорожного хозяйства области. Доля этих расходов имела устойчивую положительную динамику в исследуемых периодах - от 0 в 2000 году до 10 в 2002 году.

Официальные документы об исполнении бюджета ТДФ не содержит расшифровки экономического смысла расходов по статьям «Прирост оборотных средств государственных унитарных предприятий».

Остальные статьи расходов не имеют определяющего значения.

Капитальные расходы в целом составили в 2002 году 1 390 779 т.р. Имеет место устойчивая положительная динамика роста доли этих расходов - от 23 в 2000 году до 31 в 2002 году.

В соответствии с Законом Челябинской области «Об областном бюджете на 2003 г.» постановлением Губернатора области утвержден порядок финансирования работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети городов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда и перечень объектов строительства, реконструкции и ремонта.

Порядок финансирования работ по строительству, реконструкции и ремонта проезжей части улично-дорожной сети городов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда.

Финансирование работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети для проезды транзитного транспорта осуществляется главным управлением дорожного хозяйства Челябинской области в соответствии с Перечнем объектов строительства, реконструкции и ремонта проезжей части улично-дорожной сети городов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта, финансируемых за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда.

Средства областного целевого бюджетного дорожного фонда на финансирование работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети для проезда транзитного транспорта направляются бюджетам муниципальных образований при наличии договора между главным управлением дорожного хозяйства Челябинской области и муниципальным образованием об организации работ, финансируемых за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда, отчета о выполнении работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети, подписанного главой муниципального образования, справок формы КС-3 о стоимости выполненных работ и затрат.

Средства, выделяемые из областного целевого бюджетного дорожного фонда, имеют целевое назначение и не могут быть направлены на финансирование текущих расходов, возмещение убытков муниципальных образований, на финансирование работ, не предусмотренных договором об организации работ.

При нецелевом использовании средств перечисление приостанавливается, полученные бюджетом муниципального образования суммы средств подлежат возврату в 10-дневный срок в областной целевой бюджетный дорожный фонд.

На основании вышеизложенного, можно сформулировать следующие рекомендации по совершенствованию системы управления:

- Для повышения информационной прозрачности следует сформулировать и официально принять требования к опубликованию данных о состоянии дорог с достаточной степенью детализации, по возможности совместимые с используемыми в мировой практике;

- Необходимо четко разделить административные и хозяйственные функции, а также устранить дублирование функций между различными организациями.

- Органы управления дорожным хозяйством должны выполнять узкоспециализированные функции по стратегическому планированию в дорожной отрасли, регулированию рынка услуг и установке норм классификации дорог, стандартов строительства и содержания объектов дорожной инфраструктуры.

- Непосредственное выполнение дорожных работ (строительство, ремонт и содержание) должно быть передано частному сектору. Следует всячески способствовать усилению конкуренции между частными подрядчикам. Распределение подрядов должно происходить на открытых конкурсных торгах, причем информация о них, включая и их результаты, должна публиковаться.

- Для создания действительно конкурентного рынка, необходимо сократить долю бюджетных учреждений и организаций, путем их приватизации, и возможно, выделить из состава крупных фирм более мелкие подразделения. Только после этого будут созданы условия, позволяющие проводить эффективные конкурсные торги на проведение дорожных работ;

- Опыт Всемирного Банка показывает, что стоимость заключенных контрактов снижается по мере увеличения числа поданных конкурсных заявок.

2.2 Предложения по усовершенствованию механизмов государственного и муниципального управления дорожным хозяйством

Для эффективного усовершенствования институтов и механизмов государственного и муниципального управления дорожным хозяйством необходимо использовать комплекс мер, который можно условно разбить на две описанные ниже группы:

1. Меры по отделению экономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального) управления и финансирования дорожного хозяйства.

2. Меры по разделению уровней стратегического и текущего управления и планирования дорожного хозяйства.

3. Меры по реформированию подходов к созданию и структуры дорожных фондов.

4. Меры по повышению эффективности методов управления дорожным хозяйством.

Важно отметить, что разделение мер по реформированию на группы, приведенное выше, достаточно условно, и мероприятия по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством должны проводиться в комплексе, как единая система мер. Ниже подробно описанные конкретные меры по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством.

1. Меры по отделению экономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального) управления и финансирования дорожного хозяйства. См.: Гасилов В.В. Формирование конкурентных отношений в дорожном хозяйстве. М., 2002. С. 128.

1) Принятие федеральных норм и норм регионального законодательства, создающих правовую основу для отделения хозяйственной деятельности по развитию и поддержанию дорожной инфраструктуры от деятельности по государственному (муниципальному) регулированию, финансированию отрасли и управлению развитием и поддержанием дорожной инфраструктуры.

Принятие таких норм потребует внесения в федеральные законы «Об основах государственной политики в дорожном хозяйстве», «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», а также в соответствующие законы субъектов РФ положений, которые:

- Вводят запрет на вмешательство со стороны органов государственного (муниципального) управления отраслью в хозяйственную деятельность государственных (муниципальных) предприятий отрасли;

- Прямо ограничивают задачи такого государственного (муниципального) управления регулированием, финансированием дорожного хозяйства и управлением дорожной инфраструктурой, относящейся к ведению органов государственной власти (местного самоуправления), вводя для всех других случаев запрет на совмещение функций управления с хозяйственными функциями;

- Подтверждают статус государственных (муниципальных) предприятий отрасли как равноправных хозяйствующих субъектов, не обладающих какими бы то ни было привилегиями по сравнению с частными предприятиями, осуществляющих операции с целью получения прибыли и управляемых со стороны государства (муниципалитета) исключительно посредством участия его представителей в органах управления данным предприятием.

2) Мероприятия по выведению ГУП и МУП из подчинения региональным и муниципальным органам отраслевого управления в регионах, где они находятся в таком подчинении, и упразднению функций по осуществлению дорожных работ и услуг отраслевыми органами региональных и местных администраций (кроме функций, связанных с управлением дорожной инфраструктурой), в том числе принятие соответствующих нормативных актов органами исполнительной власти субъектов РФ и местными администрациями.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6