Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере дорожного строительства

2. Меры по разделению уровней стратегического (долгосрочного и среднесрочного) и текущего управления и планирования дорожного хозяйства регионов и крупных муниципалитетов.

Данные меры должны включать:

1) Принятие федеральных норм и норм регионального законодательства, создающих правовую основу для выделения дорожных служб (агентств) в качестве автономных подразделений, наделенных правами самостоятельного принятия решений в соответствующих областях, из состава региональных (муниципальных) органов государственного управления отраслью - департаментов, управлений, комитетов и т.п. - и формирование таких дорожных служб (агентств) в регионах и отдельных крупных муниципальных образованиях с большим объемом расходов на дорожное хозяйство;

2) Пересмотр функциональной структуры управления отраслью с установлением следующего примерного распределения основных функций (полномочий) между органами государственного управления дорожным хозяйством субъектов РФ (крупных МО) и региональными (муниципальными) службами дорожного хозяйства:

Отраслевые органы управления дорожным хозяйством:

- Совершенствование законодательной базы регулирования и финансирования дорожного хозяйства в регионе (муниципалитете);

- Разработка стратегии, программ развития дорожного хозяйства в регионе (муниципалитете), перспективных планов финансирования отрасли, привлечения внебюджетных и коммерческих бюджетных источников финансирования создания и поддержания автодорог;

- Разработка системы конкретных долгосрочных и среднесрочных направлений и мероприятий по регулированию и финансированию дорожного хозяйства, обеспечивающих достижение намеченных в программах и перспективных планах целей;

- Согласование и контроль соблюдения основных регулируемых параметров эксплуатации, содержания и расширения дорожной инфраструктуры (стандартов, норм и т.п.);

- Контроль за соответствием текущего планирования и регулирования принятой стратегии, программам, перспективным планам и направлениям регулирования и финансирования, намеченной системе долгосрочных и среднесрочных мер по повышению эффективности дорожных работ и услуг.

Службы дорожного хозяйства:

- Определение и уточнение текущих объемов расширения и содержания (ремонта) дорожной инфраструктуры, размеров финансирования дорожного хозяйства;

- Разработка текущих планов финансирования заказов на дорожные работы и услуги и предложений по перспективному планированию этих показателей;

- Разработка предложений по основным регулируемым параметрам эксплуатации дорожной инфраструктуры;

- Разработка и реализация комплекса мероприятий по развитию конкуренции на рынке дорожных работ и услуг;

- Выполнение функций заказчика; организация конкурсных торгов на размещение заказа на дорожные работы и услуги;

- Организация непосредственного финансирования проектов строительства, работ по содержанию и ремонту дорожной инфраструктуры;

- Контроль за соблюдением условий и норм эксплуатации, строительства и содержания дорожной инфраструктуры;

- Организация эксплуатации дорог на платной основе и проектов по использованию доходов от коммерческого использования объектов дорожной сети.

3) Создание (в регионах и крупных муниципалитетах, где таких подразделений нет) или реорганизация одной или нескольких дорожных служб, в зависимости от размеров территории и объемов работ в регионе (муниципалитете). Наиболее эффективной формой дорожных служб, по мировому опыту, являются небольшие организации с численностью 3-5 человек

3. Меры по реформированию подходов к созданию и структуры дорожных фондов

Данные меры должны включать:

1) Проведение регионами и крупными муниципалитетами оценки целесообразности создания (сохранения) формы дорожных фондов для финансирования дорожного хозяйства и принятие ими решений об использовании формы фондов нового поколения, в соответствии с принятыми на федеральном уровне нормами, предоставляющими региональным и местным администрациям право выбора между дорожными фондами и другими методами обеспечения целевой увязки бюджетных доходов и расходов на цели отрасли.

Такая оценка должна проводиться с учетом мирового опыта по использованию формы дорожных фондов. В частности, должен быть учтен вариант двойного механизма финансирования отрасли, предполагающего сочетание финансирования капитальных расходов на расширение дорожной инфраструктуры через общий бюджет с финансированием расходов по содержанию и ремонту дорог через дорожный фонд.

Дорожные фонды не являются обязательной формой управления бюджетными финансами отрасли дорожного хозяйства. Тем не менее, в условиях распространенной в регионах и муниципалитетах практики отвлечения средств на цели, не соответствующие установленным направлениям расходов, предпочтительным является целевое направление поступлений от доходных источников, увязанных с использованием дорожной инфраструктуры, на финансирование этой отрасли, причем наилучшей формой такого целевого формирования бюджетных средств дорожного хозяйства для регионального уровня являются территориальные дорожные фонды (ТДФ). Такой подход существенно ограничивает возможности нецелевого отвлечения бюджетных средств, при соблюдении ряда принципов управления такими фондами. Следует так же отметить, что на сегодняшний день в Западной Европе дорожные фонды не являются наиболее распространенной практикой. Когда-то дорожные фонды существовали во многих странах, но впоследствии были упразднены. В настоящее время наиболее распространенным способом финансирования дорожной инфраструктуры является финансирование в рамках общего бюджетного процесса.

Однако, в Центральной и Восточной Европе дорожные фонды существуют во многих странах с переходной экономикой. В частности, Латвия создала дорожный фонд на основе принципов дорожных фондов второго поколения. Дорожные фонды других стран также внедряют у себя принципы дорожных фондов второго поколения, например, путем изменения существующей структуры доходов. См.: Гасилов В.В. Формирование конкурентных отношений в дорожном хозяйстве. М., 2002. С. 204.

2) Внедрение территориальных (муниципальных) дорожных фондов нового поколения в регионах (муниципалитетах), принявших решения о создании таких фондов на базе существующих ТДФ или взамен системы финансирования отрасли из общих средств бюджета. Внедрение нового поколения фондов должно включать:

- Разработку и принятие положений о дорожном фонде нового типа, включающих описание функций, структуры и системы управления такого фонда, построенных на принципах, описанных в п. 2.2.3. (принцип 23);

- Мероприятия по организации фондов нового типа, включая привлечение к управлению фондом представителей пользователей автодорогами;

- Разработку механизма и методов формирования доходов и осуществления расходов дорожного фонда;

- Разработку системы взаимодействия дорожного фонда с органами управления отраслью и дорожными службами.

Система функционирования дорожных фондов должны быть учреждена на уровне законодательной (представительной) власти посредством принятия регионом поправок в существующий закон о ТДФ или нового закона о ТДФ, а муниципалитетом - соответствующего акта представительного органа самоуправления. Положения указанных нормативных актов должны закреплять указанные ниже примерные основные принципы организации и работы фонда нового типа, применяемые в мировой практике:

- ТДФ должны являться самостоятельными подразделениями в системе управления дорожным хозяйством;

- Дорожные фонды, если они финансируют деятельность только одной дорожной службы, могут быть самостоятельными подразделениями такой службы; в противном случае, (если региональный ТДФ финансирует, например, также работу муниципальных дорожных служб) они должны быть самостоятельными организациями во избежание конфликта интересов;

- Основной задачей ТДФ должно являться составление программ и планов финансирования отрасли и их реализация через дорожные службы. Кроме того, ТДФ могут участвовать в аудите выполнения программ финансирования;

- ТДФ должны в обязательном порядке управляться советами директоров, в состав которых входят, помимо представителей финансовых, дорожных и транспортных департаментов администрации, представители пользователей дорог с правом решающего голоса. Мировая практика показывает, что в составе совета должно быть минимум 9 и максимум 12 членов. Если количество членов больше 12, то совет может стать неуправляемым, если же в нем менее 9 членов, то он вряд ли сможет обеспечить достаточную представительность для всех важнейших заинтересованных сторон;

- В состав совета должны входить представители важнейших групп «избирателей», кровно заинтересованных в эффективном управлении дорожной сетью и ее надлежащем финансировании. Центральные органы власти обычно бывают представлены в совете представителями министерств труда, транспорта, финансов, сельского хозяйства и местных властей. Члены совета из негосударственных структур - это, как правило, представители торговой палаты, автомобильной отрасли, фермерских хозяйств (как крупных, так и мелких) и профессиональных организаций (например, Института инженеров). Местные органы власти также должны быть представлены в совете, если дорожный фонд планирует направлять им средства. В некоторых случаях желательно, чтобы крупные (метрополии) и малые (муниципальные) территориальные образования были представлены отдельными членами-представителями администраций таких образований. В идеале половина или более половины членов должны быть из числа представителей негосударственных организаций или местного самоуправления. Управляющий дорожным хозяйством не должен быть членом совета, но должен посещать его заседания (что позволит избежать возникновения конфликтов интересов в случаях, когда совет захочет выступить с критикой в адрес управляющего). Целесообразно также предусмотреть одно специальное место для заинтересованных сторон, которые оказались не представленными в совете (например, для представителя «общественных интересов»). Чтобы члены совета уделяли достаточно времени и внимания работе в совете, они должны получать за это плату;

- Совет директоров ТДФ должен иметь следующие основные полномочия:

- рекомендовать финансовой администрации уровень сборов с пользователей дорог

- согласовывать систему организации сборов и меры по предотвращению уклонения от их уплаты

- устанавливать и публиковать критерии распределения финансирования между дорожными службами и направлениями работ

- принимать бюджет фонда, разработанный на основе предложений дорожных служб

- устанавливать подходы к координации и планированию программ дорожных работ

- определять порядок размещения средств по видам работ

- Деятельность дорожных фондов и дорожных служб должна быть максимально прозрачной, что обеспечивается открытым обсуждением программ и бюджетов фонда, публикацией подробных данных о доходах и расходах, присуждении подрядов, независимым аудитом деятельности дорожных агентств и фондов. Периодически должны составляться аудиторские заключения;

- Помимо периодических ревизий, описанных выше, необходимо также осуществлять периодический мониторинг способности дорожного фонда добавлять стоимость дорожной отрасли;

- ТДФ должны осуществлять свою деятельность в тесном взаимодействии с финансовыми органами региональных администраций и предоставлять этим органам полную информацию об этой деятельности.

4. Меры по повышению эффективности методов управления дорожным хозяйством

Помимо организации эффективной институциональной и функциональной структуры управления, повышение эффективности управления дорожным хозяйством требует внедрения в систему управления отраслью современных эффективных подходов, обеспечивающих:

(1) плодотворное взаимодействие между органами управления, решающими задачи регулирования и финансирования отрасли, управления дорожной инфраструктурой;

(2) контроль за деятельностью органов отраслевого управления как со стороны органов государственной власти (местного самоуправления), так и со стороны общественности; (3) применение эффективных методов и моделей управления планирования и управления дорожной инфраструктурой. Для этого программа реформ отрасли должна предусматривать следующие меры:

1) Внедрение на уровне исполнительной власти регионов, муниципалитетов схем взаимодействия между управленческими структурами органов финансирования и органов отраслевого управления и финансирования дорожного хозяйства, которые позволят этим органам получать полную информацию о деятельности друг друга в области, относящейся к управлению отраслью, оперативно согласовывать принимаемые планы и меры регулирования, совместно принимать важные решения в сфере управления и финансирования, взаимно контролировать выполнение принятых решений и планов.

Принятие таких схем взаимодействия на уровне регионов и муниципалитетов должно закрепляться соответствующими нормативными актами региональной (местной) администрации. Для обеспечения единства принятых схем, на федеральном уровне целесообразно принять совместные рекомендации Минфина и Минтранса по организации взаимодействия финансовых и отраслевых органов управления и финансирования субъектов РФ и муниципальных образований, включающие примерную схему взаимодействия, а также соответствующие инструктивные документы Минтранса в адрес подчиненным ему отраслевым органам управления и финансирования регионов.

2) Внедрение системы распространения и передачи информации о деятельности региональных и муниципальных органов управления и финансирования дорожного хозяйства, обеспечивающей:

- Полную прозрачность всех текущих и сводных данных о деятельности отраслевых региональных (муниципальных) органов управления и финансирования дорожного хозяйства, данных о развитии и состоянии подведомственной им дорожной инфраструктуры, имеющихся у отраслевых органов данных о хозяйственной деятельности предприятий дорожного хозяйства региона (муниципалитета), для органов законодательной и исполнительной власти регионов (органов местного самоуправления;

- Обязательную публикацию в общедоступных средствах информации регионов и муниципалитетов исчерпывающей основной информации о текущей и перспективной деятельности отраслевых региональных (муниципальных) органов управления и финансирования дорожного хозяйства, развитии и состоянии дорожной инфраструктуры, хозяйственной деятельности предприятий дорожного хозяйства. Состав такой информации должен быть установлен в соответствии с принятыми в развитых странах требованиями к обеспечению прозрачности информации о дорожном хозяйстве.

Решение указанных задач требует в первом случае принятия соответствующих нормативных документов Минтрансом РФ в адрес региональных отраслевых органов управления и финансирования дорожного хозяйства и нормативных документов региональных и местных администраций, устанавливающих систему передачи информации для органов власти (самоуправления). Во втором случае объем и состав подлежащей обязательной публикации информации должен быть разработан на основе международного опыта и установлен Минтрансом РФ, по согласованию с Госкомстатом, в соответствующих нормативных отраслевых актах, а также подтвержден необходимыми актами региональных и местных администраций.

3) Адаптация к российским условиям и внедрение в практику регионального и местного управления дорожным хозяйством следующих основных методов и моделей планирования и управления отраслью:

- моделей долгосрочного и среднесрочного планирования

- моделей учета приоритетов

- методов многокритериального анализа

- моделей развития транспорта

- методов бюджетного прогнозирования

- систем управления дорогами и мостами

Под долгосрочным планированием в данном контексте понимаются стратегические программы, которые используются в ряде стран ЕС. Такие стратегические программы охватывают длительный период времени (от 10 до 15 лет) и представляют собой основу для разработки среднесрочных (до 5 лет) планов и программ. В последнее время долгосрочные и среднесрочные программы в основном сфокусированы на проблемах финансирования, взаимодействия государственного и частного сектора в развитии экономической инфраструктуры и приватизации. См.: Родионов А.Ю. Организация транспортного обслуживания населения. М., 2002. С. 227.

Модели учета приоритетов были разработаны в ряде стран ЕС в течение последнего десятилетия, в них используются экономические (и другие) критерии, помимо традиционных технических. Во-первых, использование экономических параметров напрямую связано использованием методики анализа затрат и выгод при ранжировании проектов в экономике транспорта. Выгоды в первую очередь обосновываются снижением операционных затрат на эксплуатацию транспортных средств и сокращении времени перевозок.

Многокритериальный анализ используется для учета других, зачастую качественных элементов, связанных в первую очередь с экологией, безопасностью, региональным развитием и т.д. в системах приоритетов. В ряде стран ЕС были разработаны специализированные пакеты программного обеспечения, которые используются органами управления дорожным хозяйством для распределения бюджетных средств на строительство и содержание дорожной сети при краткосрочном (один год) и среднесрочном (до пяти лет) планировании.

Транспортные модели используются во всех странах ЕС. Эти модели позволяют осуществлять прогнозирование спроса с учетом макроэкономических параметров и региональных особенностей и уровня развития транспортной системы. Транспортные модели являются основой для создания долгосрочных программ и позволяют оценить различные возможности развития транспортных сетей. В нескольких странах, например в Нидерландах, такие модели используются на национальном уровне для всех видов транспорта, как пассажирского, так и грузового. По имеющимся у консультантов сведениям, в Российской Федерации моделирования транспорта не применяются ни на федеральном, ни на региональном уровне. Разработка и использование достаточно функциональных моделей прогнозирования может занять от пяти до десяти лет.

Бюджетное прогнозирование в сфере управления дорожным хозяйством Российской Федерации практически не применяется. Органы управления дорожным хозяйством являются бюджетными организациями, не имеющими возможности воздействовать на распределение бюджетных средств с более высоких структур управления бюджетом. Их деятельность целиком зависит от того объема средств, которые они получают каждый год и который может достаточно сильно варьироваться год от года. Подготовка бюджетов на среднесрочную перспективу в связи с этим представляется им бессмысленной. См.: Родионов А.Ю. Организация транспортного обслуживания населения. М., 2002. С. 230.

При подготовке планов работ по содержанию и ремонту дорог и дорожных сооружений важною роль играют системы управления дорогами и мостами.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6