Право граждан на свободу собраний и ассоциаций: российское законодательство и евростандарты

Европейской Конвенции, где рассматривается практика Европейского Суда. В

рамках темы настоящего пособия важно толкование, прежде всего ст. 6, 13

Европейской Конвенции, где определены демократические требования к праву

граждан на судебную защиту, которое формирует основу демократического

общества. Понимание ст. 6,13 Европейской Конвенции является узловым

моментом в контекстах между национальными судами и Европейским Судом[33].

Что касается ее пункта первого, то основные требования к судебному

решению (публичность) и к суду (быть независимым от исполнительной власти и

сторон, беспристрастность и соблюдение судебной процедуры) не создают

особых трудностей в деятельности Европейского Суда. Тревогу вызывает

проблема сроков рассмотрения, что особенно актуально для России, где

судебные процессы тянутся годами. Чрезмерно длительные процессы таят в себе

серьезную угрозу подорвать доверие общественности к судам, что совершенно

недопустимо с позиций ст. 6 Европейской Конвенции, где говорится о

"разумных сроках" рассмотрения дел.

Отметим, что один из конкретно упоминаемых видов ассоциации —

профсоюзы. Применяя данную статью, Европейский суд прежде всего исследовал

смысл права «образовывать профсоюзы и вступать в них».

В нескольких делах рассматривались утверждения о том, что статья 11

обязывает правительства вести переговоры с профсоюзами и воздерживаться от

действий, способных наказать людей за членство в профсоюзе или за участие в

профсоюзной деятельности. Европейский суд не склонен к столь широкому

толкованию права на ассоциацию. В деле National Union of Belgian Police v.

Belgium[34] заявитель — профсоюз полицейских, не признанный правительством,

— утверждал, что статья 11 подразумевает право профсоюза на признание

правительством. Суд установил, что, хотя статья 11 действительно закрепляет

право вступать в профсоюзы и создавать их, она не предоставляет им права на

конкретное обращение со стороны правительства. Дело Schmit and Dahlstrom v.

Sweden[35] касалось отказа правительства вести переговоры с профсоюзом или

признавать его независимо от более крупной профсоюзной федерации.

Впоследствии этот самостоятельный профсоюз объявил забастовку, а

правительство — локаут из-за спора с профсоюзной федерацией по вопросу о

коллективном договоре. Когда договор был согласован с федерацией, он

отказал в льготах, которые имели бы обратную силу, членам этого

бастовавшего профсоюза, даже заявителям, не участвовавшим в забастовке. Суд

не установил факта нарушения свободы заявителей вступать в профсоюзы.

Правительство не намеревалось не допустить членства работников в профсоюзе-

заявителе. Даже не бастовавшие члены профсоюза в силу своего статуса

оказывали забастовке финансовую и моральную поддержку.

Эти дела непосредственно не затрагивали вопроса о том, включает ли

право «образовывать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов»

право на забастовку. В ответ на такое утверждение в деле Schmidt and

Dahlstrom Суд лишь отметил, что если такое право существует согласно

национальному праву, оно может ограничиваться, не нарушая статью II. Суд

постановил, что право образовывать профсоюзы и вступать в них включает в

себя право «иметь возможность в условиях, не противоречащих статье II,

добиваться с помощью своих организаций защиты своих профессиональных

интересов». Право на забастовку, отметил Суд, — это одно из средств

достижения этой цели, но не единственное.

Верховный суд Канады также рассматривал утверждения о том, что право на

забастовку является частью права на ассоциацию. Канадская хартия прав и

свобод, как и Европейская конвенция, содержит положение о защите «свободы

ассоциации» (раздел 2 (d)), но не дает определения этой свободы. В ней

конкретно не упоминается о профсоюзах. В деле Reference Re Public Service

Employee Relations Act (Aha.). Верховный суд Канады рассмотрел характер

этого права в связи с оспоренными провинциальными статутами, требовавшими,

чтобы некоторые условия найма государственных служащих, пожарных и

полицейских устанавливались через обязательный арбитраж, и запрещавшими

забастовки таких служащих. Профсоюзы утверждали что эти положения нарушают

свободу ассоциации. Суд четырьмя голосами против двух признал эти статуты

действительными. Трое судей из группы большинства утверждали, что право

профсоюза на ассоциацию не включает в себя право на ведение коллективных

переговоров п на забастовку. Судья Макинтайр согласился, что статут

является конституционным, утверждая только, что право на ассоциацию не

включает в себя право на забастовку. Его мнение, частично приведенное ниже,

представляет поучительные рассуждения о праве на ассоциацию:

Для определения свободы ассоциации, гарантируемой Конституцией,

выдвигались различные теории — от весьма ограничительных до практически не

устанавливающих ограничений. Прежде всего говорили, что свобода ассоциации

— не более чем право объединяться с другими для совместных действий или для

достижения определенных целей. Ни цели, ни действия группы не защищаются

свободой ассоциации.

Второй подход предусматривает, что свобода ассоциации гарантирует

коллективное осуществление конституционных прав — иными словами, свободу

коллективно заниматься теми видами деятельности, которые конституционно

защищаются применительно к каждому человеку. Эта теория принята в

Соединенных Штатах, где определяет сферу действия свободы ассоциации

согласно американской конституции.

Постулат третьей теории — в том, что свобода ассоциации представляет

собой принцип, согласно которому человек имеет право делать совместно с

другими то, что он может законно делать один, и, напротив, что лица и

организации не имеют право совместно делать то, что нельзя законно делать в

одиночку.

Четвертый подход предполагает конституционную защиту коллективной

деятельности, о которой можно сказать, что она имеет основополагающее

значение для нашей культуры и традиций и которая, по общему согласию,

заслуживает защиты.

Пятый подход опирается на посылку, в соответствии с которой свобода

ассоциации, согласно разд. 2(d) Хартии, предоставляет конституционную

защиту всем видам деятельности, необходимым для достижения законной цели

ассоциации. Этот подход был предложен в связи с делом Re Service Employ

ees'int'l Union, Loc. 204 and Broadway Manor Nursing Home (1983), (4 D.L.R.

(4th) 231, 44 O.R. (2d) 392, 10 C.R.R. 37] суда Отделения провинции

Онтарио. Суд постановил, что свобода ассоциации включает в себя свободу

ведения коллективных переговоров и свободу забастовок, поскольку, по его

мнению, эти виды деятельности необходимы для достижения целей профсоюзов и

без них ассоциация лишилась бы смысла.

Судья Макинтайр сделал вывод, что четвертый, пятый и шестой подходы не

дают приемлемого определения свободе ассоциации. Четвертый подход

неприемлем, так как сосредоточивает внимание на том, связан ли характер

деятельности со стремлением осуществить какое-либо основное право. Но с

точки зрения свободы ассоциации важно то, каким образом группа добивается

своих целей, а вовсе не те конкретные цели, которых она добивается. Пятый и

шестой подходы также неприемлемы, поскольку оба они предоставляют членам

группы более широкие конституционные права, чем отдельным лицам. Та или

иная деятельность не может получить конституционную защиту потому только,

что ее осуществляет группа. Главная цель свободы ассоциации — обеспечить,

чтобы деятельность, защищаемая, если ею занимается отдельное лицо,

защищалась также, если она осуществляется коллективно.

В отношении остальных подходов, безусловно, следует признать, что

понятие свободы ассоциации включает в себя как минимум право объединяться с

другими для законных общих действий и создавать и содержать организации и

ассоциации, как предусмотрено первым подходом. [...] Столь же ясно, по-

моему, что, согласно второму подходу, свобода ассоциации должна

гарантировать коллективное осуществление конституционных прав.

Индивидуальные права, защищаемые Конституцией, не теряют этой защиты, когда

их осуществляют совместно с другими людьми. Люди должны быть свободны

коллективно заниматься той деятельностью, которая конституционно защищена

применительно к каждому человеку.

Больше спорных моментов возникает при рассмотрении третьего подхода,

согласно которому свобода ассоциации обеспечивает, чтобы человек мог

осуществлять вместе с другими любую деятельность, которой может законно

заниматься как отдельное лицо. И, напротив, отдельные лица и организации не

имеют конституционного права коллективно делать то, что незаконно для

одного человека. Этот подход более широкий, чем второй, поскольку

конституционная защита распространяется на все групповые действия, которые

могут законно совершаться отдельным лицом, независимо от того, имеет ли это

лицо конституционное право на их осуществление. Конечно, верно, что при

данном подходе перечень видов деятельности, защищаемых Хартией, может быть

ограничен законодательством, поскольку законодательный орган уполномочен

объявлять, какая деятельность отдельного лица законна, а какая — нет.

Однако законодательный орган не смог бы запретить одним только ассоциациям

заниматься той или иной деятельностью, поскольку обязан по конституции

устанавливать одинаковое обращение с группами и отдельными лицами. Это

можно проиллюстрировать простым примером: гольф — законная, но не

защищенная конституцией деятельность. При третьем подходе законодательный

орган мог бы запретить гольф вообще. Однако законодательный орган не смог

бы конституционно предусмотреть, что игроков в гольфе может быть только

два, а не больше, поскольку это нарушило бы предусмотренную Хартией

гарантию свободы ассоциации. Это противоречит второму подходу, который не

обеспечивал бы защиту от такого законодательства, поскольку гольф не

является конституционно защищенным видом деятельности для отдельного лица.

Если применяется данное определение свободы ассоциации, ясно, что оно

не гарантирует права на забастовку.

Не может быть аналогии между прекращением работы одним служащим и

забастовкой, проводимой согласно современному трудовому законодательству.

Прекращая работу, отдельное лицо либо нарушает, либо расторгает свой

трудовой договор. Верно, что закон не принуждает его выполнять конкретные

условия договора, заставляя его вернуться на работу. ...Но это заметно

отличается от законной забастовки. Служащий, прекращающий работу, не

планирует вернуться на работу. Признавая это, закон не считает забастовку

ни нарушением, ни расторжением договора.

Ряд европейских дел касались ссылок на право не вступать в профсоюз.

Дело Young,James, and Webster v. United Kingdom[36] касалось британского

закона, разрешавшего создавать «закрытые цеха» и требовавшего, чтобы все

британские железнодорожники были членами профсоюза. Янг п Бебстер возражали

против этого по политическим причинам, а Джеймс не считал, что профсоюз

защищает интересы работников. Контрольный совет не освободил никого из них

от этой обязанности. Заявители утверждали, что свобода ассоциации,

предусмотренная статьей II, обязательно предполагает некоторую свободу от

ассоциации. Суд согласился с заявителями. Кроме того, Суд не признал

требование о членстве необходимым в демократическом обществе (п. 2 статьи

II). По его мнению, данное ограничение недостаточно способствует получению

таких выгод, как уменьшение путаницы при ведении переговоров и содействие

образованию профсоюзов. По аналогичным причинам Суд постановил, что

требование о членстве в частной ассоциации как условие получения и

сохранения лицензии водителем такси не является «необходимым» для

эффективного регулирования работы такси[37].

Наличие права не вступать в ассоциацию зависит от характеристик

организации, членство в которой считается обязательным. Дело1с-Compte,

VanLeuren and Demeyere v. Belgium касалось требования государства о том,

чтобы все врачи были членами Ордена врачей. Суд не установил факта

нарушения статьи II. Более того, заявителям не препятствовали вступать в

другие общества. С другой стороны, по делу Sigudur A. Sigarjonsson v.

Iceland. Суд постановил, что ассоциация водителей такси, организованная и

управляемая в частном порядке, является не «ассоциацией, учрежденной

согласно публичному праву», а частной организацией и, таким образом,

подпадает под действие статьи II. Хотя эта организация выполняла некоторые

государственные функции, главную обязанность по государственному

регулированию работы такси несло другое государственное учреждение.

Сходный вопрос вызвал разногласия в Верховном суде Канады. Служащий

жаловался на обязательный порядок уплаты взносов профсоюзу, тратившему

средства на политические цели, которые служащий не поддерживал. Суд

единогласно поддержал обязательную уплату взносов. Трое судей указали в

качестве основания, что раздел 2 (d) Хартии не предусматривает права

воздерживаться от обязательной ассоциации. Трое других судей сочли, что

такое право существует, поскольку как свобода ассоциации, так и свобода

отказа от нее крайне важны для потенциальной «самоактуализации» человека.

Однако они установили, что обязательная ассоциация в данном случае является

доказуемо оправданной для достижения надлежащей цели — обеспечить участие

профсоюзов в политических и экономических дискуссиях, — и поэтому нарушения

раздела 1 нет. Седьмой судья не решил, включает ли раздел 2(d) право не

вступать в ассоциацию, поскольку сделал вывод, что если бы такое право

было, то вмешательство допустимо согласно разделу 1[38].

Конституция Соединенных Штатов прямо не гарантирует свободы ассоциации.

Однако Верховный суд признал, что такое право подразумевается правами на

свободу слова и на мирные собрания, предусмотренными Первой поправкой. В

деле NAACP v. Alabama ex rel Patterson, в связи с которым Суд впервые четко

сформулировал данное право, он подчеркнул нередко тесную взаимосвязь между

ассоциацией и эффективным выражением мнений. (Эта же взаимосвязь очевидна в

европейском праве в области прав человека. Действительно, Европейский суд

ссылался на статью 11 как на lex specialis по отношению к lex generalis —

гарантии свободы выражения своего мнения, предусмотренной статьей 10) Хотя

Верховный суд заявил, что право на ассоциацию заслуживает защиты всегда,

когда с его помощью отстаивают убеждения, «относящиеся к политическим,

экономическим или религиозным вопросам», он проявляет большую терпимость к

законодательным ограничениям на деятельность ассоциаций, создаваемых для

чисто экономических целей, таких как профсоюзы. Так, Суд поддержал

федеральный закон, требовавший, чтобы должностные лица профсоюзов

подтверждали, что не являются членами или сторонниками Коммунистической

партии, поскольку было признано, что конгресс стремится защитить экономику,

а не прямо регулировать высказывания или убеждения. Кроме того, Верховный

суд, как и Европейский суд, установил, что право на ассоциацию влечет за

собой некоторое право отказаться от вступления в группы, с которыми человек

не согласен. Суд постановил, что государство не может требовать от

государственного служащего передавать профсоюзу средства на политическую

деятельность, хотя обязательные взносы могут быть уместны для поддержки его

деятельности по ведению коллективных переговоров.

В важном решении, урегулировавшем ряд спорных вопросов британского

конституционного права, Палата лордов поддержала решение компетентного

министра запретить гражданским служащим Штаба правительственной связи —

учреждения, занимающегося вопросами национальной безопасности и разведки, —

вступать в независимые профсоюзы. Однако Палата не рассматривала

аргументов, непосредственно основанных на утверждении о свободе ассоциации.

В последующем заявлении, поданном в Европейскую комиссию по правам

человека, был поставлен вопрос о нарушении п. 2 статьи 11, но Комиссия

сочла, что данный вопрос регулируется последней фразой п. 2 статьи 11,

допускающей законные ограничения на осуществление этих прав «лицами,

входящими в состав... государственного управления». Учитывая большую

свободу действий, предоставляемую государствам в вопросах национальной

безопасности, Комиссия признала заявление «явно необоснованным» и потому

неприемлемым. В 1989 г. парламент ввел в действие статут, объявивший

правонарушением простое членство в Ирландской республиканской армии[39].

Решения Суда, а также постановления Комиссии также весьма значимы для

содействия пресечению нарушений гражданских прав; правопонимания и

«правонахождения»; улучшения правовых процедур; преодоления правового

нигилизма, равно как и правового идеализма. Д. Гомиен, выделила в связи с

этим многие наиболее значительные решения и постановления в своем

«Путеводителе по Европейской Конвенции о защите прав человека»[40].

«Современные условия внутренней политики и межгосударственного

общения, требуют тесного сотрудничества на мировом и региональном уровне,

так как оно позволяет добиваться заметного прогресса в обеспечении более

надежной защиты человеческих прав и содействует пресечению нарушений этих

прав. Однако международно-правовая защита прав человека — институт, с точки

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7