Административно-правовой механизм реализации жилищного законодательства

§1.2 Право собственности в жилищной сфере. Обеспечение граждан жилищем, пользование жилищным фондом, социальные гарантии в жилищной сфере

В основах федеральной жилищной политики перечисляются формы собственности. Их пять: частная, государственная, муниципальная, общественных объединений и коллективная; в ст. 7, 8 соответственно называются пять видов жилищного фонда. Такое подразделение на формы собственности было основано на ст. 10 Конституции РСФСР, согласно которой в Российской Федерации признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений; государство создает условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивает равную защиту всех ее форм. Вместе с тем указанное разграничение имущества противоречит ст. 8 ныне действующей Конституции РФ и ст. 212 ГК РФ, которыми предусмотрены только три формы собственности: частная, государственная и муниципальная. Конституция РФ и ГК РФ этот перечень не ограничивают: могут быть и «иные формы собственности». Однако их нет и, вероятно, не будет (по крайней мере, гражданское законодательство не предусматривает дробление указанных трех форм собственности на дополнительные). Следует также обратить внимание на то, что в настоящей части указывается «коллективная собственность», а в ст. 8 Основ (в ред. ФЗ от 21.04.97 N 68-ФЗ) говорится об общем имуществе (общей собственности). Дело в том, что на основании ГК РФ и Федерального закона «О товариществах собственников жилья» от 15.06.96 N 72-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.03.02 N 31-ФЗ) в ст. 7 и 8 были внесены изменения (из ст. 7 была исключена ч. 5, где говорилось о жилищном фонде в коллективной собственности); однако в данную статью изменения, к сожалению, не были внесены. 11 Титов А. А. Комментарий к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» / Отв. ред. В. Б. Исаков - М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 107.

Недвижимость (в том числе жилищный фонд) может переходить «из одной формы собственности в другую», т.е. были сняты всякие препятствия, ограничивающие права собственников недвижимости в распоряжении принадлежащим им имуществом, что не было предусмотрено прежним гражданским законодательством (ГК РСФСР и др.). Ранее, например, государственное имущество, как правило, не могло перейти в частные руки. На этот счет в Конституции СССР 1977 г. (ст. 11) имелась прямая норма: «в исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды и леса. Государству принадлежат основные средства производства... коммунальных и иных предприятий, основной городской жилищный фонд...».

В основах федеральной жилищной политики раскрывается содержание права собственности на недвижимость в жилищной сфере: собственник вправе совершать любые действия в отношении своего имущества, за исключением тех ограничений, которые установлены законодательством (абсолютного права не бывает). Аналогичные нормы, касающиеся прав собственников недвижимости, содержит ст. 209 ГК РФ, которой установлено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Статьей 3 Закона о приватизации также предусмотрено указанное право в отношении приватизированных жилых помещений: «граждане, ставшие собственниками жилых помещений, владеют, пользуются и распоряжаются ими по своему усмотрению, вправе продавать, завещать, сдавать в аренду эти помещения, а также совершать с ними иные сделки, не противоречащие законодательству». 11 Закон РФ от 04.07.91 N 1541-I (ред. от 26.11.2002) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Вместе с тем, учитывая специфику такого имущества, как жилье (его назначение, права и интересы проживающих в доме других жильцов и др.), законодательством установлены ограничения. Так, согласно ст. 288 ГК РФ собственник осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением (для проживания граждан); в этой же статье записано, что размещение в жилых домах промышленных производств не допускается. Такой же запрет относительно использования жилых помещений содержит ст. 7 ЖК, а ст. 19 Основ не допускает продажу заселенных квартир без согласия проживающих в них граждан.

По вопросу передачи (приобретения) жилья на основании различных сделок с жилыми помещениями.

В основах федеральной жилищной политики провозглашен принцип, который характерен для частной формы собственности (любого имущества, находящегося в собственности физических или юридических лиц) в рыночных отношениях и который распространен Законом на недвижимость в жилищной сфере: право частной собственности не должно ограничиваться.

Реформирование отношений собственности в стране началось с принятием в 1990 г. Закона СССР «О собственности в СССР» и Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.90 N 443-1, которые провозгласили принцип: количество и стоимость имущества, приобретенного гражданином или юридическим лицом в соответствии с законом или договором, не ограничиваются. Этот принцип Основами был закреплен в жилищной сфере. 11 Скрипко В. Р. Право граждан России на жилище // Государство и право. - 1996 г. - № 2. С. 18. Согласно ст. 6 Основ недвижимость в жилищной сфере, включая жилищный фонд, может находиться в частной собственности граждан и юридических лиц. Частная собственность на недвижимость в жилищной сфере не ограничивается по количеству, размерам и стоимости, обеспечивается правом неприкосновенности и подлежит регистрации в местных органах власти. Собственник недвижимости в жилищной сфере имеет право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в том числе сдавать в наем, аренду, отдавать в залог, продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, не нарушающие законодательство и жилищные права других лиц.

До принятия этих законодательных актов наличие у граждан недвижимости строго регламентировалось. Не разрешалось иметь в собственности более одного жилого помещения (жилого дома, части жилого дома; квартиры) (ст. 106 ГК РСФСР); регламентировался и предельный размер жилого дома (части дома) - он не должен был превышать 60 кв.м жилой площади. Статья 107 ГК РСФСР устанавливала: если в собственности гражданина или у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей окажется по основаниям, допускаемым законом, более одного дома, собственник вправе по своему выбору оставить в своей собственности любой из этих домов; другой дом должен быть собственником в течение года продан, подарен или отчужден иным способом. Нельзя было иметь в собственности одновременно жилой дом (часть дома) и квартиру в доме жилищно-строительного кооператива (ст. 108 ГК РСФСР).

Законодательные акты, принятые в 1990-х годах, и ГК РФ, устанавливая право частной собственности на недвижимость, в том числе в жилищной сфере, сняли всякие ограничения на количество, размеры и стоимость жилых домов и квартир, которые могут находиться в собственности юридических или физических лиц.

По вопросу регистрации недвижимости, в том числе жилья, следует иметь в виду следующее. Согласно ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, в том числе на жилые помещения, их возникновение, переход, ограничение и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре. Регистрации подлежат следующие права на жилые помещения: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, ипотека и др. 11 Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (постатейный) (под ред. О.Н.Садикова) - М.: Юридическая фирма Контракт; Инфра - М, 2005 г. С. 134. Не подлежат государственной регистрации права на жилые помещения, возникающие из договора найма жилого помещения социального использования.

Следует отличать государственную регистрацию недвижимости от государственного учета жилищного фонда. В соответствии со ст. 25 ЖК государственный учет жилищного фонда осуществляется по единой для Российской Федерации системе в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В настоящее время, как указывалось выше, действует Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», по которому государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Государственная регистрация прав проводится на всей территории Российской Федерации по установленной настоящим ФЗ системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. 11 Федеральный закон от 21.07.97 N 122-ФЗ (ред. от 11.04.2002) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Государственная регистрация прав проводится в следующем порядке:

- прием документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих требованиям настоящего Федерального закона, регистрация таких документов с обязательным приложением документа об оплате регистрации;

- правовая экспертиза и проверка законности сделки;

- установление отсутствия противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

- внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

- совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.

Государственная регистрация ограничений (обременений) права собственности и иных вещных прав правами третьих лиц может проводиться по инициативе правообладателей или приобретающих указанные права лиц. Если ограничение (обременение) регистрируется не правообладателем, его регистрация проводится по правилам, предусмотренным ст. 16 настоящего Федерального закона для регистрации договоров и сделок, при обязательном уведомлении правообладателя (правообладателей) о зарегистрированном ограничении (обременении). 11 Федеральный закон от 21.07.97 N 122-ФЗ (ред. от 11.04.2002) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости.

Регистрация ограничений (обременений) права, ипотеки, аренды или иной сделки с объектом недвижимого имущества возможна только при наличии государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав.

Государственная регистрация прав проводится на основании заявления правообладателя, стороны (сторон) договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии у него надлежащим образом оформленной доверенности.

Государственная регистрация прав проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации.

В случае, если права возникают на основании акта государственного органа или акта органа местного самоуправления, заявление о государственной регистрации права подается лицом, в отношении которого приняты указанные акты.

В случае, если права возникают на основании договоров (сделок), не требующих нотариального удостоверения (и это удостоверение не является обязательным для данного вида сделки), заявления о государственной регистрации прав подают все стороны договора (сделки). При уклонении одной из сторон от государственной регистрации прав переход права собственности регистрируется на основании решения суда, вынесенного по требованию другой стороны. Убытки, возникшие в результате приостановления государственной регистрации прав, несет уклоняющаяся сторона.

Виды жилищного фонда

В ЖК такого понятия, как «социальная норма площади жилья», нет. Вместе с тем он содержит другие понятия: «норма жилой площади» (ст. 38), которая установлена в размере 12 кв.м на одного человека, и «размер предоставляемой жилой площади» (ст. 40), который устанавливается субъектами Российской Федерации и является минимальным размером предоставляемой на одного человека жилой площади (в целом по России он составляет не менее 9 кв.м).

В основах федеральной жилищной политики дано определение понятия «социальная норма площади жилья». Это размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг. В свою очередь в статье социальная норма площади жилья определяется как эквивалент минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от местных условий.

В настоящее время понятие «социальная норма площади жилья» нашло развитие в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 28.04.97 N 425 (в ред. Указа Президента РФ от 27.05.97 N 528), и в Постановлении Правительства РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» от 19.11.01 N 804.

Указанным постановлением установлено, что при сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг будет создана система, при которой объем финансирования из федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов) будет рассчитываться исходя из федеральных стандартов. При этом субъектам Российской Федерации рекомендуется использовать аналогичный механизм распределения бюджетных средств между муниципальными образованиями. 11 Постановлении Правительства РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» от 19.11.01 N 804. Федеральный стандарт нормы площади жилья. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливать региональные стандарты социальной нормы площади жилья, равно как и делегировать такое право органам местного самоуправления. Однако при перераспределении средств федерального бюджета между субъектами Российской Федерации Правительство РФ будет руководствоваться федеральным стандартом. Федеральный стандарт нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жильем: 18 кв.м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв.м - на семью из двух человек, 33 кв.м - на одиноко проживающих граждан. Таким образом, социальная норма площади жилья устанавливается как на федеральном, так и на региональном уровне (на территории каждого субъекта РФ). При этом региональный стандарт должен быть не ниже федерального стандарта социальной нормы площади жилья.

Наем жилого помещения

В основах федеральной жилищной политики затрагиваются по крайней мере три вопроса: о видах жилищного фонда, в которых предоставляются гражданам жилые помещения по договору найма, о размерах предоставляемой в этих случаях жилой площади и о сторонах договора найма. При этом в статье не раскрывается само понятие «договора найма жилого помещения» (оно содержится в ст. 1 Основ и ст. 51 ЖК). В ст. 672 ГК РФ этот договор называется «договором социального найма жилого помещения» и указывается, что такой договор заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренном жилищным законодательством, к нему применяются правила ст. 674, 675, 678, 680, 681, п. 1-3 ст. 685 ГК РФ. Другие положения ГК РФ применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.

Таким образом, на основании ст. 672 ГК РФ указанный договор должен называться по-иному: «договор социального найма жилого помещения». Кроме того, в п. 1 ст. 672 ГК РФ установлено, что по договору социального найма жилые помещения предоставляются в государственном и муниципальном фонде социального использования, т.е. в статье подчеркивается, что не все государственное и муниципальное жилье должно заселяться гражданами по договору социального найма (предоставляться бесплатно гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий), а лишь его определенная доля. Как следует из ст. 19 Основ, другая часть государственного и муниципального жилищного фонда может быть продана. И наконец, часть жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда может быть использована для предоставления жилья по договору коммерческого найма (гл. 35 ГК РФ). Название «договор коммерческого найма» возникло в юридической литературе и законодательстве субъектов Российской Федерации, а в ГК РФ это «договор найма жилого помещения» (в отличие от «договора социального найма жилого помещения»). Основная цель договора коммерческого найма - получение собственниками жилых помещений прибыли от сдачи этих помещений в наем; он заменил используемый ранее в этих случаях договор аренды жилого помещения. Следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. предоставление жилых помещений по договору социального найма предусмотрено не всем нуждающимся в жилье гражданам, а лишь тем, кто является «малоимущим, а также «иным указанным в законе гражданам».

Аренда жилого помещения

Понятие договора аренды дано в ст. 1 Основ федеральной жилищной политики, где говорится о предоставлении в аренду недвижимости в жилищной сфере, включая жилые помещения. Статья 17 конкретизирует, что по указанному договору могут предоставляться только отдельные квартиры или жилые дома любой площади, т. е. комната(ы) (в отличие от договора социального найма) не может быть предметом договора аренды.

Впервые упоминание об аренде жилых помещений как о самостоятельном договоре в жилищной сфере появилось в ЖК (в ред. Закона РСФСР от 06.07.91 N 1552-1). В ст. 10, 54.1, 131, 132, 133, 136 ЖК появились записи об аренде жилых помещений и об арендаторах. В частности, в ст. 10 указывается, что граждане имеют право на получение в установленном порядке жилого помещения по договору аренды в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда. В Основах же говорится об аренде жилых помещений не только физическими лицами (гражданами), но и юридическими лицами. Исходя из указанных статей ЖК и назначения жилых помещений (для проживания граждан), полагаем, что и Основы предусматривали предоставление юридическим лицам жилых помещений в аренду также для этих целей. В частности, ГК РФ на этот счет имеет прямую норму (согласно п. 2 ст. 671 юридическим лицам жилое помещение может быть предоставлено во владение и (или) пользование на основе договора аренды, юридические лица могут использовать жилое помещение только для проживания граждан). 11 Денисевич Е. И. Право пользования жилыми помещениями: к вопросу о соотношении вещных и обязательственных начал // Юристъ. - 2000 г. - № 2. С. 27.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9