Деятельность муниципальных органов власти по предотвращению и ликвидации последствий ЧС

По данным, приведенным в таблице 1.1. видно, что наибольшее число ЧС происходит на локальном и муниципальном уровне. В этой связи можно говорить о том, что именно этот уровень должен быть наиболее подготовлен для их ликвидации, предотвращения и ликвидации последствий.

Рис. 1.2 Структура ЧС по видам в 2008г

Если рассматривать проблему по видам ЧС, то наиболее частыми являются ЧС техногенного, природного характера, а так же террористические акты. Это подтверждает и данные представленные на рисунке 1.2.

Наибольшее количество ЧС техногенного характера зарегистрировано в Приволжском (461) и Центральном (393) федеральных округах, ЧС природного характера - в Сибирском (86) и Южном (19) федеральных округах, биолого-социальных ЧС - в Сибирском (12) и Южном (9) федеральных округах.

В субъектах Российской Федерации наибольшее количество пострадавших от ЧС зарегистрировано в Сахалинской области (758 чел.) и Республике Алтай (515 чел.). Наибольшее число погибших в ЧС в Московской области (242 чел.) и Пермском крае (211 чел.).

О наибольшем экономическом ущербе от ЧС заявили Республика Бурятия (5 954,4 млн. руб.), Забайкальский край (518,7 млн. руб.), Республика Саха (Якутия) (517,0 млн. руб.), Ивановская (503,5 млн. руб.) и Челябинская (488,9 млн. руб.) области, Республика Адыгея (237,9 млн. руб.), Краснодарский (210,9 млн. руб.) и Ставропольский (205,1 млн. руб.) края.

Количество ЧС техногенного характера в 2008 г. по сравнению с 2007 г. уменьшилось на 11,08 % (с 2 211 в 2007 г. до 1 966 в 2008 г.).

Количество ЧС природного характера в 2008 г. по сравнению с 2007 г. уменьшилось на 35,59 % (с 236 в 2007 г. до 152 в 2008 г.).

Количество биолого-социальных ЧС снизилось с 40 в 2007 г. до 36 в 2008 г. Динамика ЧС за период 2002 - 2008 гг. представлена на рис. 1.3.

Рис. 1.3. Динамика чрезвычайных ситуаций за период 2002 - 2008 гг.

Динамика количества погибших в ЧС представлена на рис. 1.4

Рис. 1.4. Динамика численности погибших в чрезвычайных ситуациях за период 2002 - 2008 гг

По данным рис. 1.4 численность погибших в ЧС имеет положительную динамику до 2006 года. Однако начиная с 2006 года число погибших начинает снижаться, это может быть связано с наиболее эффективной работой МЧС России, а так же с мерами государственного регулирования, контроля и надзора данной сферы.

Развитию и совершенствованию экономических механизмов, обеспечивающих реализацию задач в сфере защиты населения от ЧС, правительствами зарубежных странах придается особое значение из-за относительно высоких нормативов цены человеческой жизни (более 300 тыс. долл.), которые, по мнению западных специалистов, подлежат пересмотру для более ответственного отношения предприятий и должностных лиц к проблемам промышленной (техногенной) безопасности12. Другим фактором, оказывающим существенное влияние на этот процесс, является то, что относительно небольшие единовременные вложения в превентивные меры могут значительно снизить людские потери и материальный ущерб.

По данным Всемирной метеорологической организации (ВМО), затраты на проведение мероприятий по предупреждению ЧС и повышению готовности соответствующих сил и средств будут до 15 раз меньше получаемого при этом эффекта от снижения ущерба13. Эти расчеты подтверждаются практикой. По оценкам американских специалистов, 1 доллар затрат на возведение сейсмостойких зданий и укрепление непрочных сооружений в Калифорнии после произошедшего там в 1989 г. землетрясения дал более 6 долларов экономии. По подсчетам наших специалистов, 1 рубль затрат на подобные мероприятия в СССР сберегал от 10 до 15 рублей14. Наконец следует учесть, что в случае возникновения ЧС основная тяжесть по их ликвидации ложится на экономику и население самих пострадавших стран.

Международная помощь может лишь частично компенсировать материальные, социальные и иные потери. Ее объем довольно невелик по сравнению с общей суммой понесенных потерь и редко составляет более 10% от всего ущерба, а в большинстве случаев этот показатель значительно меньше. Так, в 1991 г. вся материальная помощь, оказанная ООН и другими международными организациями, фирмами и частными лицами при ликвидации ЧС, составила всего лишь 6,5% от общего объема ущерба.

Поэтому на современном этапе предупреждение ЧС является приоритетным направлением государственной политики как на Западе, так и в России. Ее сущность заключается в установлении соответствующих норм, правил и критериев, определяющих порядок деятельности человека, хозяйствующих субъектов, органов власти и управления и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения ЧС, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае возникновения экстремальных ситуаций.

Условия и критерии с применением количественно определенных уровней целостной системы требований и показателей безопасности, оформляемых в виде государственных стандартов, санитарных и строительных норм и правил и других соответствующих критериев и показателей социальной защиты, имеют первостепенное значение для документальной и объективной оценки: безопасности технологических процессов любого промышленного производства, надежности любой инженерной системы, т.е. сохранности в течение всего срока эксплуатации целостности ее конструкций, отдельных систем и элементов и выполнения ими своих функций как при нормальной работе объекта, так и при возможных нештатных ситуациях; эффективности функционирования любой организационно-управленческой структуры, действий сил и средств при выполнении ими возложенных задач; состояния общества и темпов движения его социально-экономического развития [27].

Со всей определенностью можно сказать, что ключевой процедурой в организации и осуществлении мероприятий государственного регулирования предупреждения ЧС и смягчения их негативных последствий является стандартизация. Тем более, что на практике стандарты, нормы и правила являются основополагающими нормативно-правовыми документами современной системы технических норм. С их помощью предоставляется возможность эффективно и качественно осуществлять государственный контроль и надзор, проводить государственную экспертизу, лицензирование видов деятельности, декларирование безопасности промышленных объектов и сертификацию, весьма важные с правовой точки зрения, меры обеспечения безопасности населения от ЧС, составляющие, наряду со стандартизацией, организационный блок взаимоувязанных функциональных процедур государственного регулирования их предупреждения.

Признавая роль предупреждения чрезвычайных ситуаций важнейшей и отдавая этой системе пальму первенства в повышении безопасности государства, общества и народа (гражданина), в то же время нельзя не развивать систему ликвидации последствий ЧС, не разрабатывать новые методы, способы и технологии ведения аварийно-спасательных работ и их всестороннего обеспечения, в т.ч. и правового. Одной из важнейших задач здесь является определение правового статуса зон ЧС и установление режимов служебной и производственно-хозяйственной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), общественных объединений и граждан на пострадавших территориях.

Данная задача стала весьма актуальной из-за резкой общественной реакции на события, связанные с аварией на Чернобыльской АЭС, итогами проведения подземных ядерных взрывов в военных и народнохозяйственных целях, а также некоторыми бедствиями и экстремальными ситуациями, которые за последнее время имели место на территории России.

Причем если в военное время либо в случае возникновения какого-либо социально-политического конфликта механизм реализации этих вопросов более или менее ясен -- его основой является строжайшая централизация руководства, наделение органов власти и управления полномочиями по принятию необходимых мер в интересах обеспечения безопасности и защиты государства, общества и народа (гражданина) от средств нападения вероятного противника, включая ограничение прав и свобод физических и юридических лиц, а также применение в отношении их жестких санкций за невыполнение или уклонение от установленных обязанностей и повинностей по охране и обороне государства, -- то в мирное время этот механизм значительно сложнее.

Возникающие в условиях чрезвычайных ситуаций (зонах ЧС) особые отношения требуют сочетания в себе, с одной стороны, строгого соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, установленных нормами внутригосударственного и международного права, а с другой -- ограничения этих прав и свобод и наложения на субъектов права дополнительных обязанностей и повинностей в целях сосредоточения главных усилий на оказании помощи пострадавшим и восстановлении безопасных условий их деятельности.

Кроме того, требуют своего скорейшего решения вопросы установления правового статуса (прав, обязанностей, ответственности и социальной защиты) руководителей и сотрудников органов власти и управления всех уровней, обслуживающего персонала предприятий и учреждений (независимо от организационно-правовой формы и вида собственности), членов общественных объединений и граждан, а также полномочий юридических лиц (в т.ч. органов власти и управления) при введении режимов функционирования РСЧС в целом либо ее подсистем и звеньев в отдельности, высших степеней готовности, а именно: режимов “повышенной готовности” и “чрезвычайной ситуации”.

Все это является архиважным для повышения роли права в деятельности органов исполнительной власти. Особенно для исключения случаев превышения ими своих полномочий и произвола при отнесении к статусу чрезвычайной ситуации “обстоятельств”, хотя и нарушающих нормальные условия жизнедеятельности людей, но никоим образом не связанных по природе своего происхождения с воздействием сил природы, авариями на объектах экономики и инфраструктуры, а также с нарушениями санитарно-эпидемиологических, санитарно-гигиенических и иных правил. Подобного рода случай, в частности, имел место в октябре 1998 года в Чукотском автономном округе, когда окружная Комиссия по чрезвычайным ситуациям в связи с отсутствием энергоносителей у муниципальных котельных для отопления жилых домов объявила в г. Анадырь режим чрезвычайной ситуации. После этого городская администрация, издав соответствующее распоряжение, произвела реквизицию энергоносителей, у лиц, их имевших. Иными словами, окружная и местная администрация, предотвращая социальный конфликт, который мог возникнуть из-за нераспорядительности местного руководства, пользуясь пробельностью законодательства (Гражданским кодексом РФ в ст. 242 перечень «обстоятельств», при которых может быть произведена реквизиция имущества у собственника, не ограничен и нет четкого определения и понятия так называемого их “чрезвычайного характера”), самопроизвольно, прикрываясь при этом благими намерениями, ограничила права и свободу предпринимательства и право частной собственности, нарушив тем самым требования ст. 8, 35 и 55 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время возникла настоятельная необходимость в разработке и принятии нового Федерального закона “О правовом статусе физических и юридических лиц при возникновении чрезвычайных ситуаций”, с более щадящим режимом ограничения прав и свобод физических и юридических лиц по сравнению с Законом “О чрезвычайном положении”16. Тем более, что многие нормы последнего не соответствуют действующему законодательству, а соединение в одном законодательном акте принципиально разных оснований объявления чрезвычайного положения и разных по интенсивности правоограничений представляется недопустимым.

Настоятельность принятия данного закона объясняется еще тем, что в отдельных субъектах Российской Федерации вместо заботы об усилении законности в обеспечении защиты населения от ЧС просматривается увлечение администрированием при решении стоящих задач. Об этом свидетельствует большое количество принятых распоряжений в данной сфере, которые не имеют нормативного характера. При этом следует констатировать тот факт, что на сегодняшний день одним из самых слабых мест в организации защиты населения от ЧС в субъектах Российской Федерации остается как перспективное, так и текущее планирование ими своей нормотворческой деятельности в данной сфере и формирование «культуры безопасности» как системы соответствующих знаний у руководителей и специалистов органов власти и управления, предприятий и учреждений, населения всех категорий.

В силу вышеуказанных и многих других причин, к коим относится также имеющий на сегодняшний день место правовой нигилизм, отдельные нормативно-правовые акты в сфере защиты населения от ЧС, принятые субъектами Российской Федерации, имеют низкое качество. Анализ более чем 30 конкретных нормативно-правовых актов, принятых в различных республиках, краях и областях Российской Федерации в 1995 г., показал, что в них не уделяется необходимое внимание повышению устойчивости функционирования производственно-экономических систем в условиях ЧС, разработке и внедрению новых технологий аварийно-спасательных и других неотложных работ в зонах бедствия и поддержанию общественного порядка в ходе их проведения, осуществлению эвакуационных и иных мероприятий.

Многие из них содержат в себе нормы, противоречащие федеральному законодательству. Такое положение сохранилось и в последующие 1996-1999 годы. Более 14% принятых в этот период в субъектах Российской Федерации нормативно-правовых актов в сфере защиты населения от ЧС различного характера имеют некорректные формулировки определений и терминов, дублируют либо искажают суть норм федерального законодательства и возлагают дополнительные обязанности на граждан.

К примеру, в законе Ростовской области “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” искажены основные принципы организации этой защиты и положения ст. 16 и 25 Федерального закона, а в Волгоградской, Смоленской, Нижегородской, Магаданской и Тюменской областях, Чувашской Республике и некоторых других субъектах Российской Федерации отдельные нормативно-правовые акты в данной сфере содержат ссылки на уже отмененные правовые акты федерального уровня либо искажают их названия.

Совершенно очевидно, что преодолению такого положения и коренному его изменению в лучшую сторону будет способствовать повышение роли правовой экспертизы как принимаемых, так и всех ранее принятых нормативно-правовых актов, обеспечивающих в той или иной мере реализацию задач в сфере защиты населения от ЧС, поскольку их нормы и требования затрагивают фундаментальные права и конституционные свободы человека и гражданина. В нормотворческой и правоприменительной практике такой порядок установлен Президентом Российской Федерации в качестве основного элемента правового обеспечения в формировании и функционировании российской государственности 20. От его неукоснительного соблюдения будет зависеть не только состояние взаимоотношений между субъектами права, возникающих в сфере защиты населения от ЧС, но и дальнейшее развитие и совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы. Стратегической задачей здесь является формирование законодательства о защите населения от ЧС в Российской Федерации, правовые нормы которого по своей идеологии и направленности позволят говорить о такой защите как об общесоциальной функции государства.

Теоретическим и практическим обоснованием этого является то, что защита населения от ЧС как государственная система управления, обеспечивающая безопасность всех субъектов права от ЧС природного, техногенного и военного характера, по своему статусу, предназначению и задачам ориентирована на выполнение государством и всеми его институтами как предусмотренных внутренних, так и внешних функций.

Первые связаны с защитой населения от поражающих факторов и негативных последствий, имеющих место в результате возникновения аварий в техногенной сфере и стихийных бедствий. Вторые -- с защитой от опасностей и угроз, возникающих в результате военных действий и вооруженных конфликтов. Другим важным обоснованием является принцип равного распределения между всеми субъектами права результатов деятельности органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, общественных объединений и граждан, направленной на защиту жизненно важных интересов государства, общества и народа от ЧС и их негативных последствий (в т.ч. отдаленных).

При этом должны быть изменены подходы к последующему развитию и совершенствованию системы права в Российской Федерации и его отраслей (конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного, финансового и др.), правовые нормы которых должны быть увязаны с задачами обеспечения эффективной защиты государства и всего общества, всех его членов и будущих поколений от ЧС природного, техногенного и военного характера.

Первоочередным и важнейшим в решении этой задачи является исключение, причем самое безотлагательное, пока еще остающейся двойственности в распределении полномочий и ответственности между системами ГО и РСЧС. Одновременно следует добиться:

- качественного изменения правового статуса органов управления, уполномоченных на решение задач в сфере предупреждения и ликвидации ЧС различного характера; определения главного направления в их деятельности, связанного с формированием соответствующего законодательства и осуществлением нормативного регулирования, а также выполнения специальных, надзорных, контрольных и разрешительных функций;

- возложения непосредственного руководства и персональной ответственности за выполнение мероприятий в сфере защиты населения от ЧС различного характера на руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (президента, губернатора, главу администрации), органов местного самоуправления (мэра, префекта, главу администрации), а также предприятий и учреждений (независимо от их организационно-правовой формы и вида собственности);
упразднения комиссий по чрезвычайным ситуациям на всех уровнях;
установления в законодательном порядке перечня функциональных процедур государственного регулирования предупреждения ЧС различного характера, а также административно-управленческих процедур (действий), связанных с разработкой, пересмотром и утверждением нормативно-правовых, нормативно-технических, организационных и методических актов и последующим надзором за их исполнением.

В целом процесс правового регулирования в решении задач в сфере защиты населения от ЧС различного характера наиболее целесообразно проводить по следующим направлениям. Первое -- проведение систематизации нормативно-правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, в той или иной мере касающихся вопросов предупреждения и ликвидации ЧС, а также подведение итогов нормотворческой деятельности в данной сфере. Второе -- выявление и устранение пробелов и противоречий в действующем законодательстве, иными словами, согласование, гармонизация действующих нормативно-правовых актов на всех уровнях от федерального до местного, а также ликвидация отставания отдельных субъектов Российской Федерации в формировании законодательства о защите населения от ЧС. Третье -- определение приоритетности разработки, принятия и реализации новых нормативно-правовых актов. Четвертое -- координация законотворческой деятельности государств-участников СНГ и удержание Российской Федерацией своего доминирующего положения в разработке новых нормативно-правовых актов в данной сфере. Пятое -- согласование национального законодательства с международным в рамках деятельности ООН, ВОЗ и других международных организаций. Конечно, на практике перечисленные направления не являются исчерпывающими. Тем не менее предлагаемый методологический подход к формированию в Российской Федерации законодательства о защите населения от ЧС соответствует подходам по созданию такого законодательства в промышленно развитых странах мира.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9