Государственное управление в современной России

обеспечение общедоступности социально-бытовой инфраструктуры через адекватную политику доходов населения и оптимизации системы финансирования социальной сферы;

усиление мотивации к высокопроизводительному труду через обеспечение реальной возможности честным трудом обеспечить себе и своей семье достойную жизнь на основе принципа равных возможностей и разумных личностных ограничений, возрождения базовых семейных и духовно-нравственных ценностей.

Перечисленные цели сформулированы в приоритетных национальных проектах, главный смысл которых лаконично выразил Президента Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию 2007 года -- «инвестиции в человека и в повышение качества жизни». На них сегодня сконцентрированы основные усилия государства и гражданского общества.

Весьма тонкой сферой государственного управления является духовная жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал, насколько велико и значимо влияние духовного настроя, культурно-образовательного и научного потенциала общества на развитие экономики, политики и социально-бытовой сферы, на психологический настрой и образ жизни людей. При этом следует особо подчеркнуть, что цели демократического государства в области духовной жизни ничего общего не имеют с духовным насилием, всепроникающей цензурой, навязыванием идеологических штампов, манипуляцией общественным сознанием. Задача государства другая -- создание оптимальных условий, в том числе финансово-экономических, для сохранения духовно-культурной самобытности народа, динамичного развития художественного и изобразительного искусства, обеспечения свободного доступа широких слоев к его ценностям. В том числе путем поддержки театров, кино, музеев и библиотек, защиты исторических памятников, активизации творческих союзов и институтов народного творчества, создания фонда русского языка, введения грантов для музыкальных, театральных, научных и других творческих коллективов.

Цели государственного управления в экономической сфере -- это цели долгосрочной стратегии экономического развития страны на рыночных основаниях до уровня лучших мировых достижений, прежде всего в таких отраслях, как энергетика, машиностроение, транспорт, строительный комплекс, сельское хозяйство. А далее -- удвоение ВВП, повышение производительности труда на основе освоения высокотехнологичных производств, выход на мировые стандарты качества товаров и услуг, устранение инфраструктурных ограничений экономического роста.

Для достижения этих глобальных целей и решения промежуточных задач экономического характера уже сделано немало: сформирован рынок финансов и ценных бумаг, стабилизировался рынок труда, розничных товаров и услуг, более действенной становится налоговая система и таможенный контроль. Государственные инвестиции во все большей мере становятся катализатором роста частных инвестиций. Динамично развивается малое и среднее предпринимательство. Начата реализации мер по стимулированию переработки сырья внутри страны, ужесточаются лицензионные требования к недропользователям, разработчикам минеральных ископаемых, лесных богатств и водных биологических ресурсов. И самое главное -- резко увеличивается финансирование фундаментальных научных исследований, в том числе в области нанотехнологий, электроники, химии, биоиндустрии.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании оптимальной системы организационных институтов, способных обеспечить высокоэффективное влияние субъекта на объект управления. С помощью организации происходит упорядочение и рационализация целей государственного управления, а также объединение и сплочение людей для их достижения. Только с помощью грамотной организации можно в оптимальные сроки и с минимальными издержками достичь поставленных политических и социально-экономических целей.

Информационные цели предполагают установление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между субъектом и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем и достоверность информации о состоянии управляемой системы, для оперативной корректировки управляющего воздействия на объект управления. Без этого условия принятие правильных решений абсолютно невозможно.

С информационными целями тесно связаны разъяснительно-пропагандистские цели. Поскольку в управлении всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы, то аргументированная информация о протекающих в обществе процессах, объясняющая их объективную необходимость и последствия, значительно снижает социальную напряженность, оказывает мобилизующее воздействие на объект управления.

Таким образом, цели государственного управления образуют систему, что позволяет построить соответствующее «древо целей». Далее действует своя логика: каждая предыдущая цель детерминирует последующую, реализация одной цели становится плацдармом для постановки новой цели. Но при этом следует помнить, что в процессе целеполагания происходит так называемое «рассеивание целей» по различным ветвям и уровням власти, министерствам и ведомствам, отраслям и администрациям, службам и агентствам. Важно только, чтобы рассеивание это было не спонтанно-хаотичным, а оптимальным и подконтрольным, не порождало бюрократизм и безответственность.

Чтобы этого не произошло, цели любого управленческого звена должны быть:

а) конкретными,

б) реальными,

в) контролируемыми и, самое главное,

г) системно увязанными между собой.

5. «Древо целей» управления как система

Приведенная классификация целей государственного управления отражает их горизонтальный срез и не дает четкого представления об их субординации. Для того чтобы расположить управленческие цели в иерархическом порядке, проследить взаимосвязи между целями разного уровня и содержания, строится «древо целей».

Построение такого древа -- это формирование перспектив государственного развития, обеспечивающих органическую взаимосвязь целей и подцелей разной сложности, разного уровня и разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), а также их согласование для достижения запрограммированных изменений. «Древо целей» обеспечивает согласованность и органическое единство множества целей, их жесткую ориентированность на решение задач стратегического плана.

Построение древа целей не содержит в себе какой-то особой идеолого-политической нагрузки. Хотя, проанализировав содержание намеченных целей, составляющих «ствол», «крону» и «корневую систему» древа, можно получить достаточно четкое представление о характере государства, приоритетах и социальной направленности его политики, действенности форм, методов и средств достижения намеченного.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего корнями в социальную почву (социум), родилась довольно давно. Не случайно также сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей. В таком образном выражении находит подтверждение известная мысль о том, что «человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить». Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели. Цель только тогда реальна и конструктивна, когда замыслы и потребности управляющего соответствуют интересам и ресурсным возможностям управляемого.

При формировании древа целей субъект управления должен: -- обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества (регионов, социальных групп, классов, наций, граждан), о тех результатах, на которые, реализовав поставленные цели, государство рассчитывает выйти;

развернуть главную цель в вертикальную и горизонтальную структуру подцелей таким образом, чтобы реализация данной цели обеспечивала реализацию целей более высокого уровня;

помнить, что все подцели, расположенные на отдельных уровнях древа целей, должны быть независимыми и невыводимыми одна из другой;

иметь отчетливое представление о ресурсной базе реализации намеченного, включая материальную, финансовую, правовую, интеллектуальную, кадровую, организационную и духовно-нравственную ее составляющие;

знать сильные и слабые стороны правового пространства государственно-управленческой деятельности.

Публично-политической формой закрепления целей являются:

ежегодные послания президента парламенту,

государственные доктрины,

комплексные целевые программы,

приоритетные национальные и региональные проекты,

программы социально-экономического развития отрасли, региона.

Официальной формой их правового закрепления являются соответствующие законы, указы, правительственные программы, приказы министров и решения губернаторов. Они позволяют определить иерархию целей с учетом возможностей их ресурсного обеспечения, выделить приоритетные направления реализации намеченного, направить усилия исполнителей на достижение как оперативно-тактических и промежуточных, так и стратегических целей.

Программы и приоритетные проекты, как инструмент государственного управления, отличаются своими особенностями и огромным разнообразием. При выборе программного метода управления учитывается: а) социальная значимость проблемы для страны или региона; б) степень вероятности достижения запрограммированных результатов; в) комплексность и масштабность проблемы, невозможность ее решения рыночными методами; г) необходимость координации межведомственных отношений.

Программы можно классифицировать по многим критериям -- содержанию, времени реализации, целевой направленности. По объему и важности решаемых проблем программы бывают общегосударственными, функциональными, региональными и муниципальными.

Общегосударственные -- это программы достижения крупных общенациональных целей, которые охватывают все сферы общественного бытия (производственную, непроизводственную, финансовую, социальную, духовную, международную).

Функциональные программы тоже разнообразны. Они бывают отраслевыми и межотраслевыми, ориентированными на решение проблем развития отдельной отрасли или ряда отраслей. Например, программы развития агропромышленного, топливно-энергетического, оборонного, строительного, жилищно-коммунального комплексов, здравоохранения, науки, образования и др.

В настоящее время Правительством РФ утверждено более 30 такого рода целевых программ. Лично под контролем Президента страны реализуется четыре приоритетных национальных проекта: «Здравоохранение», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Продовольственный комплекс». К функциональным можно отнести программы административной, судебной, налоговой, избирательной и других реформ.

Региональные и муниципальные программы разрабатываются в целях развития регионов и муниципальных образований. В качестве примера приведем такие стратегически важные программы правительства Москвы, как «Москва многонациональная», «Программа профилактики детской безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних», «Планирование семьи», «Столичное образование», «Мой двор, мой подъезд», «Молодежь Москвы», «Молодой семье -- доступное жилье», «Городская система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «Экология Москвы».

Во всех программах такого рода в обязательном порядке содержатся ответы на вопросы: какова главная цель программы; кто, каким путем и в какие сроки будет ее реализовывать; какие ресурсы для этого потребуются; кто, где и в чьих интересах в будущем будет использовать полученные результаты? В качестве приложений готовятся пояснительная записка, бизнес-план, бюджетная заявка, лист согласования.

Общими чертами программ, независимо от их содержания и объема, являются:

комплексный характер;

наличие конкретных количественных и качественных показателей, подчинение всех предусмотренных мероприятий получению высокой общественно значимой цели (социальной, хозяйственной, политической, научно-технической и т.д.) без какого-либо местничества и ведомственности;

объединение под общим руководством исполнителей в определенные организационные структуры независимо от их ведомственной и территориальной принадлежности;

утверждение ответственных исполнителей по каждой позиции, распределение между ними прав, обязанностей и ответственности, установление действенных форм их мотивации;

ориентация исполнителей, особенно руководящего звена, не только на промежуточные, а, прежде всего, на конечные результаты; гибкая система управления проектом и систематический контроль его реализации.

Всем этим требованиям в полной мере соответствует, к примеру, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации», введенная в действие Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 и рассчитанная до 2008 года. Объективно реформа определяется острым дефицитом профессиональных специалистов и управленцев, коррумпированностью аппарата, низкой эффективностью работы чиновничьего корпуса.

Сегодня программно-целевой метод становится определяющим среди всех других методов государственного управления. Он широко используется в мировой практике и считается одним из самых эффективных. Он обеспечивает комплексный межведомственный и межотраслевой характер управления, позволяет предметно учитывать все многообразие интересов и потребностей ведомств, территорий и государства в целом, получать, как говорится, нужный мультипликационный эффект. Посредством этого метода комплексно реализуются практически все функции управления -- познавательная, прогностическая и целеполагающая, информационная, организационная и контрольная. Поэтому программно-целевое управление требует к себе самого серьезного отношения. Причем на всех его стадиях: познавательно-научной; информационно-аналитической; строительства «древа целей» и поиска его ресурсного обеспечения; выбора путей, средств и методов достижения намеченного; организационно-контрольной и результирующей.

6. Принципы государственного управления

Реализация целей государственного управления основывается на базисных положениях, которые заключаются в его принципах. Принципы (от лат. «рпшлршт») -- это исходные, фундаментальные положения одного порядка с закономерностями. Это центральное понятие, руководящая идея, основание системы, отражающее сущностные черты и качественные параметры явления. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны, включают в себя три взаимосвязанные и взаимно обусловливающие друг друга аспекта:

онтологический, который раскрывает объективные основания формирования принципов и их реализации в повседневной практике, диалектику взаимодействия и взаимообусловленности с другими принципами и закономерностями функционирования государства;

гносеологический аспект связан с языком, логикой и структуризацией принципов, их научной интерпретацией. Это результат научного осмысления отношений, явлений и процессов;

методологический аспект определяет роль принципов в научно-аналитической и практической государственно-управленческой деятельности.

В отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли, сознания и пожеланий отдельных людей, принципы устанавливаются и реализуются в результате сознательно-познавательной и интеллектуально-конструктивной деятельности людей. Принципы имеют форму определенного научного положения, закрепленного в соответствующей правовой форме. В силу всего этого принципы достаточно серьезно отягощены элементами субъективизма. Однако данное обстоятельство не дает оснований считать принципы чисто субъективными. По форме они действительно субъективны, но по содержанию объективны.

Принципы государственного управления -- это научно обоснованные и законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится, функционирует и развивается система государственного управления как система. Это те фундаментальные идеи и положения, которые а) отражают наиболее существенные, главные, объективно необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи властвования и государственного управления;

б) характеризуют лишь наиболее устойчивые отношения и связи;

в) носят общий, а не частный характер, охватывают преимущественно те отношения и взаимосвязи, которые присущи управлению как целостному социальному явлению. Именно поэтому к отличительным свойствам принципов государственного управления относятся их диалектичность и системность.

Принципы призваны в научной, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно присущие государственному управлению. Как это, например, сделано в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ст. 3). В данном случае речь идет о принципах федерализма; законности; приоритетности прав и свобод человека и гражданина; равного доступа граждан к государственной службе; единства правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы; открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих; профессионализма и компетентности государственных служащих; защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Последовательная реализация указанных принципов -- достаточно прочная основа высокоэффективного функционирования государственного аппарата. Они придают управлению необходимую социально-политическую и правовую направленность, обеспечивают оптимальную «конфигурацию» участия служащих в управленческом процессе.

Естественно, что каждая национальная система государственного управления функционирует в соответствии со своими принципами. И это понятно, ведь принципы отражают сущность государства, определяются формой государственного устройства, системой правления и политическим режимом, ориентированностью государства на те или иные идеалы и ценности. Советская система управления была построена на принципах жесткого централизма, партийного руководства, идеологического единообразия, государственной монополии на средства производства и т.д. В условиях демократии успешно управлять может только то государство, которое исповедует принципы демократии и плюрализма, законности, свободы, социальности и гуманизма.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к систематизации принципов государственного управления. Чаще всего предлагается классифицировать принципы на общие, специальные и частные. Первые раскрывают сущностно-содержательную, общецелевую направленность государственного управления, вторые -- ее организационно-технологическую сторону, третьи -- особенности руководства деятельностью отдельных участников управленческого процесса.

Общие принципы -- это принципы системности, объективности, демократизма, оптимальности, информационной достаточности, стимулирования и др. Их в свою очередь можно подразделить на социально-ценностные и социально-функциональные. К первой подгруппе относятся демократизм; законность; федерализм; социальная ориентированность; гуманизм (нравственность). Вторую подгруппу образуют принципы научной обоснованности; правовой упорядоченности; разделения власти; информационной достаточности.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14