Государственное управление в современной России

Таким образом, государственное управление может быть представлено как достаточно сложное в содержательном и структурном отношении явление, которое:

во-первых, носит субъектно-объектный характер, выражает взаимосвязи субъекта государственного управления (государства) с управляемыми объектами (обществом и его подсистемами). Только в совокупности они образуют систему «целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия государства на общественные процессы, сознание, поведение и действия людей»2. Общество же (и все его подсистемы), как объект управляющего воздействия, формирует «социальный заказ» государству и одновременно является социальным пространством властно-управленческой деятельности. От общества, его потребностей и интересов, ресурсов и реальных возможностей в конечном итоге зависит эффективность этой деятельности.

Именно с таких методологических позиций выстроил, к примеру, свою «вневременную и независящую от социально-экономических и социальных детерминант» модель государственного управления американский ученый Д. Истон. Государственное управление он представил как органическую «совокупность взаимосвязанных видов деятельности государственных управленческих институтов и политических элит, влияющих на принятие и реализацию политических и государственно-управленческих решений. Процесс функционирования указанной системы Д. Истон описывал как процесс взаимодействия трех элементов: «вход» -- «конверсия» -- «выход». На «вход» попадают внешние экономические, культурные, социальные и иные импульсы от общества -- различные наказы и требования общества по поводу материального благосостояния, культуры, образования, условий труда и т.д. Затем эти импульсы в соответствии с определенными принципами «осмысливаются и перерабатываются в процессе политической конверсии» и только после этого попадают на «выход» в форме конкретных решений -- законов, указов, постановлений, программ, решений, политических лозунгов. При этом действует как прямая связь от общества к власти, так и обратная -- от власти к обществу. Наиболее эффективной является та система, которая способна своевременно и эффективно откликаться на вызовы времени, гибко и адекватно реагировать на потребности и интересы социума, грамотно формулировать цели, своевременно принимать и качественно осуществлять принятые решения;

во-вторых, государственное управление -- это процесс осознания, юридического оформления и практической реализации государством общественно-значимых целей, потребностей и интересов общества. В этом проявляется общественно-политическая природа государственного управления, которую можно представить в виде следующей логической схемы: «общество» -- «государство» -- «политика государства» -- «цели и задачи государственного управления» -- «ресурсы государственного управления» -- «функции государственного управления» -- «принципы государственного управления» -- «формы и методы государственного управления» -- «средства и ресурсы государственного управления» -- «общество»;

в-третьих, система государственного управления представляется как достаточно сложное, многоуровневое, иерархически выстроенное множество элементов (подсистем) онтологического характера. Это совокупность динамично развивающихся и постоянно изменяющихся элементов, каждый последующий элемент подчиняется и обслуживается предыдущим. Между указанными элементами (подсистемами) существует последовательная и достаточно жесткая детерминация (причинно-следственная взаимозависимость). Если изменяется, обновляется или разрушается один элемент системы, то непременно наступят соответствующие изменения (адекватные преобразования) во всех остальных элементах системы.

Меняется цель -- меняются задачи, формы и методы их решения.

Как только была поставлена цель перестройки партийно-советской системы управления, так тут же были поставлены задачи ускорения социально-экономического развития, расширения гласности, признания плюрализма, формирования рыночных отношений. Изменились и формы политической деятельности -- появились съезды советов, альтернативные выборы, прямые трансляции съездов и заседаний Верховного Совета, политические дискуссии и телевизионные дебаты, митинги, шествия и т.д. Потребность в укреплении федеративных отношений потребовали изменения порядка формирования Совета Федерации, введения института полномочных представителей Президента в федеральных округах, изменения порядка избрания губернаторов.

Задачи формирования рыночного хозяйства тут же породили новые социальные институты, управленческие звенья и формы правовой регуляции. Потребовалось провести разгосударствление и акционирование, выработать новые формы хозяйствования, обеспечить неприкосновенность частной собственности, узаконить свободу передвижения товаров, денег и рабочей силы, сформировать антимонопольные комитеты, службы поддержки малого и среднего бизнеса, налоговые органы и т.д.

Новые формы, даже зарождаясь стихийно в недрах общественного бытия, требуют соответствующего правового обеспечения и государственной поддержки, охраны и стимулирования, защиты от неправомерного вмешательства;

в-четвертых, государственное управление -- это продукт человеческого разума, это явление субъективное, выраженное в мыслях, чувствах, действиях и поступках конкретных людей, структур и социальных сообществ. Причем, все эти элементы находятся в определенной целостности, выразить которую можно следующей схемой: «цель» -- «информация» -- «знания» -- «ресурсы» -- «идеи и концепции» -- «решения» -- «управленческие действия» - «результат» -- «цель». В представленной системе И включена основная логика государственно-управленческой деятельности.

И последнее: государственное управление -- это постоянно изменяющееся и непрерывно совершенствующееся явление. В нашей стране развитие государственного управления характеризуется модернизацией государственной власти; реформированием административно-территориального устройства страны; оптимизацией полномочий и предметов ведения федеральной, региональной и муниципальной властей; рационализацией структуры и дебюрократизацией исполнительной власти; кадровым укреплением и созданием новой нормативно-правовой базы государственной службы.

К настоящему времени в рамках Административной реформы:

проанализированы избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, намечены пути упорядочения полномочий аппарата, стандартизации государственных функций и услуг, регламентации деятельности чиновников;

определен правовой механизм разработки и реализации государственной политики в форме общефедеральных и региональных целевых программ, приоритетных национальных проектов;

на федеральном уровне сформирована трехзвенная структура государственного администрирования, в которой правоустанавливающие функции отделены от контрольно-надзорных и административно-управленческих. Аналогичная работа по реформированию системы исполнительной власти разворачивается в субъектах федерации;

осуществляется оптимизация контрольно-проверочной деятельности, упорядочивается выдача лицензий и квот, усиливается стимулирование малого и среднего предпринимательства, строже пресекается монополизм и недобросовестная конкуренция и т.д.;

уточнена ведомственная подчиненность многочисленных унитарных предприятий и госучреждений, создана более надежная и прозрачная правовая база эффективного управления предприятиями и учреждениями государственного сектора;

сформулированы базисные принципы, показатели оценки и технологии оценки результативности деятельности федеральных и региональных (субъектов РФ) министерств, службы, агентств и должностных лиц;

начата реализация Федеральной целевой программы «Электронная Россия», призванной обеспечить более эффективное межведомственное информационное взаимодействие, построение единой информационной вертикали государственного и муниципального управления, повышение доступности государственных услуг для граждан и хозяйствующих субъектов;

продолжается реформа системы государственной службы, приняты решения о переходе на контрактную систему служебной деятельности в соответствии с должностными регламентами. Представлен и нормативно закреплен исчерпывающий перечень запретов и ограничений по гражданской государственной службе. Существенно сокращена численность работников центральных аппаратов федеральных министерств и ведомств. Утвержден новый порядок стимулирования госслужащих по конкретным результатам их деятельности, совершенствуется система предоставления социальных гарантий лицам, замещающих отдельные должности государственной службы. Все это как раз и должно обеспечить высокую эффективность аппарата государственного управления, повысить привлекательность государственной службы, стимулировать приток в органы государственной власти наиболее подготовленных и достойных специалистов.

2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Вопрос прямых и обратных связей в системе государственного управления заслуживает самого пристального внимания. Одни исследователи видят прямые связи жесткими и деспотичными (сильная рука), без которых, по их мнению, невозможно обеспечить эффективное управление общественными процессами. Другие утверждают, что в прямых связях «сверху-вниз» царит произвол эгоистического «я хочу», «я так считаю», которые игнорирует разумное управляющее воздействие, а обратные связи «снизу-вверх» носят преимущественно хаотично-случайный характер в виде бесконечных просьб, предложений, требований, нареканий и т.д.

Дополнительные сложности в организации прямых и обратных государственно-управленческих связей возникают в условиях федеративного государства. В России, например, вполне обоснованный отказ от жесткой вертикальной соподчиненности органов государственной власти и местного самоуправления привел к «параду суверенитетов», к тому, что некоторые субъекты федерации и их лидеры стали считать себя свободными от законодательных актов федеральных органов. В результате нависла угроза развала государства. Огромные трудности возникли со сборами налогов, финансированием государственного аппарата, армии, реализацией социальных программ. Как только отказ от иерархии и соподчиненности стал механически переноситься на систему исполнительной власти, государство тут же потеряло способность управлять.

Но как бы мы ни трактовали государственное управление, если управляющее воздействие не доходит до управляемого объекта, не влияет на жизнь человека и его деятельность, то такое управление теряет всякий смысл. Все его элементы начинают действовать разрозненно, противоречиво, уничтожая друг друга в конкурентной борьбе. Искусство управления как раз состоит в том, чтобы посредством многообразных и разумно сочетающихся между собой институтов, форм, процедур и социальных технологий прямой и обратной связи (включая многопартийность и парламентскую оппозицию, независимость местных властей, свободную прессу, неправительственные организации и другие составные гражданского общества) обеспечить высокоэффективное функционирование управляемой системы.

Прямые связи -- это воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица) на объект. В этих связях представлено преимущественно воздействие сверху вниз (например, приказ с расчетом на строгое и безусловное его исполнение). Хотя управляющее воздействие может быть и горизонтальным, координирующим. Прямые связи могут быть постоянными, временными и эпизодическими, мягкими (дирижерскими) и активными, командными и даже силовыми. Хорошо, когда прямые связи естественны, как говорится, «незаметны». Значительно хуже, когда они проявляются в форме жесткого администрирования, всевозможных штурмов и авралов, объявления особых ситуаций, введения прямого президентского правления и внешних управляющих и т.д. Что-то подобное было присуще системе партийно-советского руководства, которое чаще всего порождало не энтузиазм, а неприятие и раздражение.

Обратные связи -- это реакция объекта на управленческие импульсы субъекта в форме определенных действий (согласия и подчинения или несогласия, неповиновения и даже противодействия) и соответствующей информации (о поведении объекта, о восприятии и выполнении «управленческих команд»). Это, по представлению Ф. Люиса, «опорная реакция на то, что услышано, прочитано или увидено». Руководитель, который не может наладить обратную связь, очень скоро обнаружит, что эффективность его управленческих действий резко падает. В конце концов, он окажется изолированным и постоянно обманываемым.

Обратные связи могут быть активными и пассивными, консенсусными и конфликтными, непрерывными и «рваными», постоянными и цикличными. Наиболее эффективно то управление, в основе обратных связей которого лежит сотрудничество, взаимодействие, расчет на инициативу снизу, взаимная ответственность и т.д. Хуже, когда эти связи носят пассивный, а тем более активно-протестный характер, и выражаются в забастовках, демонстрациях, пикетах, голодовках. Они свидетельствуют о серьезных сбоях в управлении и даже могут привести к кризису управления в целом.

Проблематичным является также вопрос о соотношении прямых и обратных связей. Здесь возможны диспропорции:

перекос в сторону прямых связей ведет к авторитарной бюрократизации управления, снижению его рациональности и авторитета. Убедительный пример тому советская система централизованного партийно-государственного управления, основанного на монополизме, всеохватывающем планировании и тотальной подконтрольности всех общественных отношении, мобилизационных методах и бюрократических средствах управляющего воздействия;

перекос в сторону обратных связей -- прямой путь к анархии и нарушению системности управления. Свидетельство тому -- опыт радикальных реформ (берите суверенитета, сколько проглотите) в годы президентства Б.Н. Ельцина. Извращенное понимание демократии и рынка, голое администрирование, личные амбиции и борьба за лидерство, отсутствие четких программ социально-экономических и политических преобразований довели экономику страны до упадка, людей к массовому обнищанию, СССР к развалу, а Россию поставили на грань этнических столкновений, социального разложения, интеллектуальной и моральной деградации, а также полного игнорирования законности в угоду правящих элит.

На принципиально иной результат может рассчитывать лишь то государство, которое не на словах, а на деле ориентировано на правовую законность, демократические преобразования, цивилизованные рыночные отношения, уважительное отношение к общественному мнению, лишь та власть динамична и гибка, которая вмешивается только в те сферы, где ее присутствие социально оправдано, политически необходимо, социально и экономически эффективно.

В системе государственного управления представляется возможным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий субъекта управления. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо своевременно и достоверно знать, как воспринимается и воплощается в реальные дела его активность, входят ли его идеи и замыслы, требования и установки до управляемого объекта и конкретных исполнителей. Государство должно знать, насколько адекватно и с каким настроением общество реагирует на принятые законы и постановления, как реально действуют налоги, лицензии и квоты, насколько обоснованы тарифы и оправданы его инвестиции и кредитно-денежная деятельность, насколько действенны контрольно-надзорные мероприятия и т.д. Искусство управления состоит именно в том, чтобы своевременно получать качественную обратную информацию и на ее основе принимать соответствующие решения и добиваться эффективного функционирования объекта.

Несвоевременность, необъективность, неполнота и противоречивость обратных связей существенно затрудняют деятельность субъекта управления. Эффективно управлять в такой обстановке практически невозможно.

При этом, конечно, никто не отменяет самостоятельность )6ъекта. Хотя понятно, что эта самостоятельность относительна. Противопоставление государства обществу недопустимо. Авторитаризм и тоталитаризм, с одной стороны, и безбрежный либерализм -- с другой, в равной степени опасны и грозят трагическими последствиями. Абсолютизация власти, искусственное противопоставление интересов одних в ущерб другим, нездоровая конкуренция управляющих и управляемых недопустимы. Государство не есть нечто внешнее по отношению к обществу и стоящим над ним. Это не просто политическая надстройка. Это форма и средство самоорганизации людей, своего рода базис (фундамент), над которым возвышается страна как целостный социальный организм.

Да, общество является своеобразной ареной и предметом приложения сил государства. Но это вовсе не означает, что обществу отводится роль пассивного исполнителя его воли, что государство создается только для принуждения и господства, для удовлетворения властных амбиций и потребностей экономически господствующих классов, правящих элит и чиновничества. Современное демократическое правовое социальное государство создается во имя обеспечения жизнедеятельности общества как единого целого, для поддержания в нем должного правопорядка, обеспечения обороны и национальной безопасности, защиты жизни, здоровья, прав, свобод и достоинства человека.

Субъектные обратные связи -- это отношения и связи, которые характеризуют целесообразность и рациональность внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления в целом, а также всех его подсистем и компонентов. Субъектные обратные связи отличаются иерархичностью, многоуровневостью и многоэлементностью.

Формы субъектных обратных связей -- отчеты, акты контрольных проверок и ревизий, информационно-аналитические записки, доклады о ходе исполнения ранее принятых решений, контент-анализ документов и публикаций прессы, экспертные оценки и социологические замеры и др. Такого рода информация особо значима в практике управления. Тем более в условиях федеративного устройства государства и разделения власти, в условиях демократизации общественных отношений и повышения значимости муниципального управления.

3. Типичное и уникальное в государственном управлении

Системный характер государственного управления, объективно связывающий все его компоненты в единую динамично развивающуюся целостность, требует выделения в управлении, с одной стороны, общего, типичного и универсального, а с другой стороны, единичного, индивидуального и неповторимого.

При этом следует учитывать, что у нас часто отождествляются понятия «единство», «унификация» (шаблонирование) и «типичность». Считается, что чем больше в системе унифицированных цементов и шаблона, тем прочнее, устойчивее, стабильнее и надежнее система. Опыт свидетельствует, что это далеко не так.

примеров тому множество. Советскую систему не спасли ни централизованное планируемое управление, ни однотипные штаты и номенклатурные подходы к решению кадровых вопросов. ни командно-мобилизационные методы работы, ни идеологическая монополия. Многие эксперты вовсе не уверены, что назначение губернаторов по рекомендациям из одного управляющего центра (администрации Президента) укрепит единство общества, обеспечит ожидаемые качественные подвижки в системе государственного управления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14