Государственное управление в современной России

Практика знает немало форм правового регулирования государственного управления. Основными из них являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.

Нормативный правовой акт -- это результат правотворческой деятельности органов государственной власти или всенародного референдума. Под нормативно-правовым актом понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и кругу субъектов. Он содержит властное веление, выражает волю определенной социальной общности, является юридической основой регулирования общественных отношений. Это изданный или санкционированный компетентным государственным органом (или органами) правовой акт, обладающий государственно-властным характером и имеющий официально-документальную форму, содержащий обязательные правила поведения и гарантированный принудительной силой государства.

Речь идет о законах (федеральных и субъектов РФ) и подзаконных актах -- указах и распоряжениях Президента Российской Федерации; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Правительства Российской Федерации; актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; актах глав, правительств (администраций) и других органов исполнительной власти субъектов Федерации; ведомственных нормативных актах, которые издаются органами специальной компетенции; нормативных актах органов местного самоуправления.

Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции -- нормативному правовому акту высшей юридической силы. В большинстве стран мира конституция -- это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некоторых странах положение иное -- конституции как единого документа нет. Ее роль выполняет пакет, состоящий из нескольких законодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявленный основным законом. Это неконсолидированная неписаная конституция. Такое положение существует в Швеции, Великобритании, Израиле, Новой Зеландии.

Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают управлению четкую целевую и ценностную направленность, закладывают в него «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют «правовой хартией», «основным законом», чем подчеркивается ее качество первоисточника и базиса всей юридической системы общества. Это важно подчеркнуть потому, что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и свободы человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Как видим, в правовом регулировании государственного управления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще.

К формам правового регулирования предъявляется ряд требований, которые обеспечивают упорядоченность государственно-управленческих отношений. Это:

1) своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;

устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, например, находиться в состоянии перманентной административной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должностей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и применить на практике;

полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, в которых управленческие феномены получают максимально исчерпывающее правовое оформление.

Таким образом, с полным основанием можно констатировать, что правовое регулирование государственного управления -- это, во-первых, деятельность государства, уполномоченных им органов и должностных лиц по изданию юридических норм поведения людей, обязательных для исполнения, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Причем такого рода нормы-требования -- не самоцель, а необходимый институт упорядочения общественной жизни. Поэтому они должны быть объективно обусловленными, субъективно обоснованными, социально эффективными и системно организованными. Иначе они бесполезны. Во-вторых, это упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы людей, права и свободы личности. В-третьих, это практическая реализация принципов законности, гуманизма, социальной справедливости и исторической преемственности.

Тема 3

Системные характеристики государственного управления

В рамках данной темы в форме двух лекционных и двух семинарских занятий рекомендуется рассмотреть следующие вопросы:

Система государственного управления: понятие и структура.

Прямые и обратные связи в системе государственного управления.

Типичное и уникальное в государственном управлении.

Цели государственного управления.

«Древо целей» управления как система.

Принципы государственного управления.

Прежде всего, представим понятийный аппарат.

Ключевые понятия

СИСТЕМА -- организованная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которой качественно отличаются от суммы свойств, составляющих эту совокупность элементов

УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ -- это те общественные отношения, в которых выражен государственный интерес и в рамках которых на практике реализуются цели, задачи и функции государства по управлению делами общества

ТИПИЧНОЕ -- наиболее общее и определяющее в том, что составляет сущность явления

УНИКАЛЬНОЕ -- единичное, самобытное, неповторимое

ЦЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ -- это конечный или конкретный промежуточный результат развития общества (или его подсистемы), полученный в соответствии с запрограммированными перспективами его развития

1РЕВО ЦЕЛЕЙ -- система, обеспечивающая органическую взаимосвязь целей и подцелей разной сложности, уровня и содержания, направленная на достижение запрограммированных изменений

ПЕЛЕПОЛАГАНИЕ -- деятельность по анализу общественных проблем, выявлению потребностей управляемого объекта и построению древа целей с учетом имеющихся ресурсов и возможностей

ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ -- научно обоснованные и законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится, функционирует и развивается система государственного управления

1. Система государственного управления: понятие и структура

Центральным понятием «системного подхода» является понятие «система». Термин «система» имеет греческое происхождение и означает органическое целое, состоящее из частей. Это совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, образующих определенное единство. Понятием «система» обозначается всякая сложноорганизованная целостность, состоящая из множества элементов и отношений между ними, способных переходить в разные состояния. Показательна в этом отношении позиция видного французского социолога К. Леви-Стросса, который систему представлял как некий «ансамбль» взаимосвязанных, взаимозависимых и противоречиво развивающихся элементов, изменение одного из которых в обязательном порядке влечет изменения всех остальных, а значит, соответствующим образом трансформирует весь «ансамбль».

Понятийный аппарат исследования социальных систем стал складываться еще со времен Аристотеля, но в современном виде сформировался лишь к середине XX века. Во многом он был заимствован из кибернетики, трудов Норберта Винера, а затем получил широкое распространение в сфере гуманитарных знаний. Это случилось благодаря научным разработкам А.А. Богданова, который ввел в научный оборот понятие «социальная система» и заложил научные основы управления этими системами; В.Г. Афанасьева, выделившего проблематику системного анализа управления в самостоятельное научное направление и представившего управления как процесс приведения усилий субъективного фактора в соответствии с объективным ходом общественного развития.

До сих пор не потеряли актуальности идеи Ч. Барнарда (на основе системного подхода стремился создать целостную теорию организации управления и деловой морали), Л. Берталанфи и А. Рапопорта (исследовали сущность, закономерности, функции и динамику самоорганизации сложных социальных образований, особенности функционирования открытых и закрытых систем), К.И. Варламова (представившего философское осмысление управления как особого общественного явления), Д.М. Гви-шиани (предметом сравнительного анализа которого были закономерности, принципы, пути и особенности рационализации организационной деятельности), Дж. Клиру (доказал, что поведение системы определяется ее программой, в соответствии с которой это поведение может быть реактивным, адаптивным или активным), Ж. Лапьера (исследовал пять основных социальных подсистем -- биосоциальную, экологическую, экономическую, ..культурную и политическую), Г. Лассуэлла (доказал, что, выделив в сфере политики и управления простейшие элементы, можно получить предметное представление о качестве власти, направленности и целевых установках ее управляющих воздействий), Т. Парсонса и Р. Мертона (основоположников структурно-функционального анализа, исследователей мотивационных механизмов в политике и управлении, явлений институционализации образцов ценностных ориентации в различных социальных системах), В.Л. Романова (разработчика концепции социально-инновационного государственного управления). В научной литературе встречаются различные трактовки Силы, которые, как правило, не противоречат друг другу. Только определений, по подсчетам В.А. Карташова, насчитывается не менее сорока. Их суть сводится к тому, что система -- это организованная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которой качественно отличаются от суммы свойств, составляющих эту совокупность элементов. Каждая система имеет свою структуру, свое строение с точки зрения пространственного и временного расположения составляющих ее элементов характера и прочности сложившихся между ними отношений. Если вырвать или изменить один из указанных элементов, о тут же изменится вся совокупность.

В зависимости от критерия классификации системы подразделяются:

по содержанию -- на технические, биологические, социальные, экономические, информационные, управленческие, правовые, нравственные, концептуально-теоретические; по происхождению -- материальные и идеальные, естественные (природного происхождения) и искусственные (созданные человеком);

по характеру взаимодействия с окружающей средой -- открытые и закрытые (замкнутые);

по структуре -- простые, сложные и глобальные;

по уровневой структуре -- двух-, трех-, четырехуровневые и более;

по характеру функционирования -- автоматические, если управление осуществляется без человека, и автоматизированные, если в управлении наряду с технической составляющей (АСУ) участвует человек.

Система характеризуется множеством связей и отношений, которые объединяют отдельные компоненты в определенную упорядоченную целостность и придают последней необходимую устойчивость и функциональность. Связи бывают жесткими (например, в технике: двигатель-трансмиссия-ходовая часть) и гибкими (в биологических, социальных, экономических, политических и других организмах); прямыми и обратными; обратимыми и необратимыми; вертикальными и горизонтальными; подчиняющими и поддерживающими; стимулирующими и тормозящими и др.

Базовые отличительные черты любой социальной системы, в том числе управленческой, следующие:

целостность -- неотъемлемая характеристика сложных систем, обладающих относительной автономностью, самодостаточностью, определенной самостоятельностью в окружающей среде;

целесообразность -- соответствие вектора развития системы той модели, которая выступает для нее в качестве цели;

наличие оригинальной, только ей присущей внутренней структуры;

иерархичность -- составные элементы системы расположены не хаотично и произвольно, а в строгом порядке от высшего к низшему, от простого к сложному, от подчиненного к руководителю;

эмерджентность -- сумма свойств системы не равна сумме свойств ее отдельных элементов. Все элементы системы занимают свое особое место, находятся в состоянии постоянного диалектического взаимодействия между собой. Каждый из них вбирает в себя и передает другим что-то такое, без чего управление системой невозможно в принципе. Вот почему неспособность к системному (объемному) видению государственной деятельности, неумение «охватить» все многообразие взаимодействующих элементов управленческой деятельности непременно формирует превратное понимание власти и государства в целом; 3 самодостаточность -- возможность функционирования в автономном режиме, правомочность на самостоятельные решения по внутренним проблемам под свою собственную ответственность и с опорой на свои внутренние ресурсы. Системный подход позволяет представить государственное управление как диалектическое единство множества относительно самостоятельных подсистем. Речь идет об управляющей и управляемой подсистемах, о подсистеме целей и функций государственного властно-управляющего воздействия; подсистеме принципов государственного управления; подсистеме форм, методов и средств, с помощью которых обеспечиваются соответствующие управленческие процессы.

Управляющая подсистема -- это народ как первоисточник и первооснова государственной власти в стране; государство как носитель власти и определяющий субъект управления; их производные -- государственный аппарат, государственные органы, должностные лица, государственные служащие. Неотъемлемой частью субъекта государственного управления являются также некоторые негосударственные структуры, например, научно-учебные центры, созданные при государственных органах, органы муниципального управления, которым передаются некоторые государственные полномочия.

Все перечисленные субъекты наделены соответствующими полномочиями, несут юридическую, политическую и моральную ответственность пред обществом, государством и его гражданами. «Управленческие полномочия» государства определяются тем, что оно не только форма политической организации и юридического существования общества, но и способ определения всеобщей воли и национального интереса, выражения и защиты потребностей людей, обеспечения целей различных социальных сообществ. Только государство обладает легитимной монополией на законодательствование и принуждение с помощью специального аппарата, который профессионально обеспечивает реализацию целей, задач и функций государства.

Управляемая подсистема включает в себя все то, по поводу чего и в связи с чем возникают государственно-управленческие отношения. Основными составляющими объекта такого воздействия является общество в целом, отдельные социальные структуры, различного рода общественно-политические, экономические, социальные, культурные, духовно-нравственные институты.

Подсистема взаимодействия управляющих и управляемых - комплекс управленческих отношений, в которых выражен государственный интерес и в рамках которых реализуются цели, задачи и функции государства. Они возникают в результате юридически значимых действий и событий, требующих соответствующего управленческого регулирования, а значит целенаправленных властно-распорядительных и организационно-управленческих действий, как со стороны государства, так и объекта приложения управленческих сил.

Структурный анализ управленческой системы может быть представлен и в другой конфигурации -- как совокупность институциональной, нормативной, функциональной, коммуникативной и культурно-идеологической подсистем.

Институциональная подсистема (своего рода материальный каркас системы государственного управления) состоит из) социальных институтов, каждый из которых, в свою очередь, является относительно самостоятельной системой. Она включает в себя государство, политические партии, социально-экономические учреждения и организации, а также связи и отношения между ними. Центральное место в этой подсистеме, естественно,) принадлежит государству. Активную роль играют также общественные организации и средства массовой информации, которые существенно влияют на общественное мнение, а с его помощью оказывают соответствующее воздействие на государственный аппарат и его руководителей.

Нормативная подсистема складывается из политических, правовых и нравственных норм, принципов, воззрений и традиций, направленных на регламентацию системы государственного управления в целом и каждого ее структурного элемента, в частности. Центральное место в данной подсистеме занимают правовые нормы, которые служат главным регулятором общественных взаимосвязей, обеспечивают функционирование не только государственных органов и их полномочия, но и общественных объединений, всех физических и юридических лиц.

Функциональная подсистема определяется формами государственно-управляющего воздействия, способами осуществления власти, преобладанием среди них насильственных или ненасильственных методов управления. Эта подсистема -- основа государственного режима, который обеспечивает сохранение существующей власти. При этом режим обладает известной самостоятельностью по отношению к конституционно сложившейся структуре государственного управления, отраженной в институциональной подсистеме. Более того, правящая элита может выходить за рамки формально установленного правопорядка, видоизменять механизмы властвования, ограничить активность оппозиционных сил, включив соответствующий административный ресурс либо создав альтернативные «лояльные власти» структуры.

Коммуникативная подсистема включает разнообразные формы, средства и методы взаимодействия как внутри системы (т.е. между ее подсистемами), так и вне ее. На внутреннем уровне она определяется отношениями между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, институтами государства и другими субъектами управленческих взаимодействий (партиями, социальными, этническими или конфессиональными общностями, людьми как индивидуальными факторами), складывающимися в связи с их участием в осуществлении власти.

Культурно-идеологическая подсистема формируется из различных по содержанию теорий, идей и взглядов участников социальной жизни. Она во многом определяется уровнем политической, правовой и нравственной культуры общества и аппарата государственного управления, преобладанием в ней гуманистических или негуманистических течений. Функционально культурно-идеологическая подсистема решает задачи сохранения и воспроизводства существующей модели государственного управления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14