Государственное управление в современной России

г) решение вопросов, связанных с поиском, накоплением распределением материальных, интеллектуально-кадровых

других ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;

д) обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства.

Государственное управление в узком смысле -- это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление в этом смысле носит четко выраженный организующий, координирующий и распорядительный характер. Таким образом, государственное управление представляет собой практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения и заранее спланированного преобразования. Оно включает в себя целый ряд взаимосвязанных элементов: анализ конкретной ситуации; прогнозирование развития событий и процессов; целеполагание; разработку и принятие управленческих решений -- стратегии и тактики решения стоящих задач; материально-финансовое, информационное, кадровое, правовое и др. обеспечение реализации этих решений; координацию и регулирование; мотивацию исполнителей; организацию и контроль; оценку промежуточных и итоговых результатов управления.

3. Виды государственного управления

В зависимости от критерия классификации можно выделить различные виды государственного управления. Управление может быть демократическим, цивилизованным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. В нашей стране на протяжении практически всего XX века господствовала система государственного управления, основанная на идеологическом и политическом диктате. Такое управление оказалось социально малоэффективным и к началу 90-х годов практически себя исчерпало.

По иерархической структуре власти государственное управление может быть федеральным, региональным и местным. Некоторые авторы выделяют:

а) международное публичное управление, которое осуществляется органами, которые созданы либо мировым сообществом, либо региональными международными объединениями7; б) государственное управление на общенациональном уровне; в) управление на уровне субъектов федерации; г) управление в автономных ограниченных образованиях; д) управление на уровне муниципальных образований.

По объекту управленческого воздействия оно может быть функциональным (отраслевым и межотраслевым) и территориальным.

Функциональное управление предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется через министерства, службы и агентства, которые осуществляют единую политику в отрасли или сфере управления, разрабатывают соответствующую нормативно-правовую базу управления, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции, осуществляют соответствующий контроль и надзор, оказывают государственные услуги населению.

Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации управление осуществляется из трех «центров»: 1) федеральных органов власти силами федеральной государственной службы, органов власти субъектов федерации и их государственной гражданской службой, 3) местных органов власти и муниципальной службы.

В зависимости от целей, задач и временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.

Стратегическое управление предполагает долгосрочную ориентацию развития общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции и программы, ориентированные на качественное: изменение социума, сравнимые с лучшими мировыми достижениями.

Тактическое управление -- конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. В рамках оперативных решений осуществляется корректировка показателей стратегического плана, пересматриваются промежуточные цели и задачи.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом используется ситуационный подход анализа объективной реальности, при котором выбирается более приемлемый вариант дальнейшего развития ситуации.

По содержанию и методам управленческого воздействия государственное управление может быть (по методике ООН) политическим, экономическим, административным и социальным.

Политическое управление -- разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений, их практическая реализация.

Экономическое управление представляет собой процесс принятия и реализации государственных решений, касающихся экономической сферы. Это воздействие осуществляется косвенно, путем воздействия на экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Государство обладает исключительным правом на налоговое, инвестиционное, тарифное, таможенное, экологическое и другое регулирование. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае их противоправности, к нему применяются экономические, административные и даже уголовные санкции.

Административное управление -- проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования. Административное воздействие -- это непосредственное влияние на интересы управляемых объектов методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Суть такого управления -- воздействие на управляемых по схеме «приказ-подчинение». Примером может служить любое постановление или распоряжение органа (должностного лица), наделенного государственно-властными полномочиями, где содержатся правовые императивы -- обязательные предписания нижестоящим субъектам совершать те или иные действия.

Социальное управление -- организация и управленческие процедуры в гражданском обществе, защищающие культурные и религиозные ценности, создающие благоприятную атмосферу для самореализации личности.

Государственное управление -- не застывшее, а постоянно развивающееся явление общественного бытия. Его парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются. Свое активное влияние оказали и реалии XX -- начала XXI веков, породившие, например, концепции рациональной бюрократии, правового, а позже социального государства, теорию «нового государственного управления» В последнее время наблюдается подмена понятия «государственное управление» понятием «государственный менеджмент». Управление и менеджмент действительно близки по своей функциональной предназначенности. Оба нацелены на эффективность и оперативное реагирование на конъюнктурные вменения. Но это не синонимы, по целому ряду позиций они существенно отличаются. Их несовпадение определяется установочно-целевыми приоритетами и ресурсами. «Расходятся» и по объемам, характеру, формам и методам управляющего воздействия:

* если менеджмент ориентирован на экономическую рентабельность управленческой деятельности, то государственное правление нацелено на социальную эффективность, качественную реализацию общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека;

*если менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и продаже услуг, то государственное управление -- на налогообложении и бюджетном распределении национальных доходов и средств; *если продукт, производимый фирмой, осязаем и имеет свою потребительскую стоимость и цену, то продукт государственного управления незрим и практически не поддается выражению в количественных, а тем более ценовых показателях; *если управленческие отношения в сфере менеджмента в основном регулируются нормами частного права (гражданского, предпринимательского, коммерческого, трудового), то государственное управление связано с правовым регулированием нормами публичного права (конституционного, административного, экологического, международного). Различны и методы этого регулирования, в первом случае они преимущественно диспозитивные, во втором -- императивные;

? в отличие от частных компаний и фирм, государственно-административные органы в большей мере подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов: партий, общественных палат, профсоюзов, других заинтересованных объединений граждан;

? если объектом управляющего воздействия со стороны государства является все общество, включая такие его сферы, как оборона, правопорядок, международные отношения, налогообложение, экология и др., то частный сектор участвует в решении общенациональных проблем в достаточно ограниченных масштабах.

Различия, как видим, существенные. Представляется, что говорить о государственном менеджменте уместно только в той части, где государство выступает не только как источник правового регулирования экономических отношений, но и непосредственно предстает как субъект рыночных отношений.

* * *

В рамках данной темы мы ответили на вопросы, касающихся сущности государственного управления, его структуры и видов. Итоговым занятием может быть групповой семинар или индивидуальное теоретическое собеседование.

В управлении взаимодействуют государство, рынок и гражданское общество. Исходя из этого, Генеральная Ассамблея ООН, приняв резолюцию 50/225 1996 года «О государственном управлении и его развитии», выделяет четыре типа «государственного управления»: экономическое управление (процесс принятия и реализации государственных решений, касающиеся экономической сферы); политическое управление (разработка политики и принятие политических и соответствующих правовых решений; административное управление (проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования; 4) системное управление (организация и процедуры в гражданском обществе, защищающие, отстаивающие культурные и религиозные ценности, социальное обеспечение, свободу и создающие благоприятную атмосферу для самореализации личности.

Ключевые понятия

РЕСУРСЫ -- реальные и потенциальные средства, резервы, ценности и блага, которыми располагает и использует государство для реализации своих управленческих целей и задач

ИНТЕРЕСЫ -- глубинная причина деятельности социального субъекта, направленная на удовлетворение его потребностей

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ -- юридическая функция государства, реализуемая в процессе его воздействия на общественные отношения и посредством которой деятельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требованиями, дозволениями и запретами, содержащимися в нормах права

Тема 2

1. Объективные условия, детерминирующие характер государственного управления

Объективные условия и субъективные особенности жизнедеятельности общества (в том числе в сфере управленческих отношений) неразрывно связаны между собой. Только исследовав их в диалектическом взаимодействии, можно понять многообразие мира, вникнуть в существо общественных связей и отношений, познать диалектику взаимоотношений между обществом и властью, между государством и человеком, классами, нациями, иными социальными группами. В полной мере все это касается и государственного управления.

Осознание объективных основ и субъективного фактора в управлении имеет не только большую научную, но и не менее важную практическую значимость. Прежде чем принять то или иное управленческое решение, государственный орган (должностное лицо или другой субъект управления) должен проанализировать и достоверно оценить те конкретные, порой уникальные объективные условия и субъективный потенциал, в рамках которых и осуществлять управленческие действия. Без таких знаний практически невозможно достичь поставленных целей, рационально и эффективно использовать имеющиеся в распоряжении ресурсы.

Напомним, что объект -- это то, на что направлена практическая активность субъекта. Объект не тождественен объективной реальности (материи). Объектом являются лишь те реалии, которые включаются в процесс человеческой деятельности, начинают осваиваться им в процессе познавательной, предметно-преобразующей и коммуникативной деятельности. Объективное же -- это реальность, существующая во времени и пространстве независимо от индивидуального сознания человека. Это физические вещи и люди; природные явления и процессы; социальные отношения, события и процессы, т.е. все то, что не зависит от воли и сознания людей, что возникает стихийно вне всяких планов в силу действия определенных социальных закономерностей, а значит, помимо воли и желания конкретного человека или отдельной группы лиц.

Все это так. Но при этом следует помнить, что объективные социальные законы реализуются не автоматически, как законы неживой природы, а посредством множества сознательных, целенаправленных, нередко противоречивых поступков и действий ролей и их объединений. Объективность -- это общий итог сознательно-волевых действий людей. Вот почему самостоятельность, субъективного и объективного, сознательного и стихийного относительна. В реальной жизни они находятся в неразрывном диалектическом единстве, противопоставлять их (в том числе в политической и управленческой практике) недопустимо.

Знание общества, как объекта управляющего воздействия, И объективных условий его жизнедеятельности принципиально Важно при решении буквально каждой управленческой проблемы. Ведь везде имеется своя специфика и свои особенности. Универсальных, в равной мере пригодных для всех стран и народов технологий управления нет и быть не может. Они проявляются конкретно, используются субъективно в зависимости от объективных обстоятельств.

Вот почему на российской почве далеко не всегда приживаются формы, эффективно проявившие себя на Западе или Востоке, в США, Японии или Китае.

И вопрос не в том, хороши они или не очень. В управлении, как и в жизни вообще, все относительно. Одни и те же образцы В различных условиях дают различные, порой прямо противоположные результаты. Бездумный перенос на российскую почву Ю1 о, что с огромным трудом и на протяжении многих веков приживалось на Западе, ведет к разрушительным, нередко катастрофическим последствиям. Еще хуже, если переносятся не лучшие социальные конструкции, а всего лишь их подделки, когда идеализируется демократическая часть власти, «свободный» рынок, частное предпринимательство, свобода личности и тщательно замалчиваются денежный тоталитаризм, командно-диктаторские составляющие рыночных отношений, пропагандистское оболванивание людей и т.д.

История -- это обобщенный результат сознательно-волевой деятельности людей, а не продукт субъективного произвола. Законы социальной диалектики отменить или обмануть невозможно. Прежде всего, имеются в виду законы социальной регенерации (социально-исторической преемственности), при которой новая социальная система оказывается по ряду признаков очень близкой разрушенной; социальной деградации -- возврата к прошлому, снижения (по крайней мере, на начальном этапе революционных преобразований) уровня социальной организации по сравнению с прошлой и последующим ее развитием; экзистенционального эгоизма, т.е. приоритетности интересов новой господствующей элиты по сравнению с интересами социума; однокачественности компонентов новой социальной системы, их соответствия друг другу и культуре данного общества. Поэтому важно четко представлять, насколько объективные условия и субъективные факторы современной России позволяют адаптировать ранее существовавшие и «чужие» социальные образцы, когда и как это лучше сделать. Иначе получим всего лишь социальный гибрид феодально-русского, советского и западного, а вслед за этим, не возрождение и процветание, а упадок и дезинтеграцию органической целостности страны.

О каких же объективных условиях, определяющих характер и особенности государственного и муниципального управления, идет речь?

Во-первых, это территория государства, протяженность и сложность его сухопутных, морских и воздушных границ, географические условия (природно-почвенные условия, рельефность местности, водные ресурсы, недра и т. д.), в которых проживает народ. Они определяют не только географическое, но и геополитическое положение страны, диктуют людям отвечающие их менталитету технологии производственной деятельности и формы общественной жизни. Вот почему люди экватора живут, мыслят и действуют иначе, чем люди северных широт. Культура, нравы, менталитет людей гор существенно отличаются от того, как живут люди на равнинных территориях, образ жизни населения приморских государств принципиально иной, нежели тот, который исторически сложился на континентах. Отсюда и особенности политики каждого из этих государств, их управленческой деятельности внутри страны и политики на международной арене.

Во-вторых, это формы взаимодействия человека и природы. В своих исследованиях русский историк и географ Л.Н. Гумилев убедительно доказал, что природно-климатические условия предопределяют формы жизнедеятельности соответствующих этносов. Они самым активным образом влияют на способ расселения людей, на типы градо- и домостроения, характер и организацию поселений, на способы и приемы труда, особенности быта, традиции, обычаи и психологию людей. Это хорошо понимают все и везде. Справедливость этого вывода доказывает и многовековая история России. Поэтому не должно быть иллюзий относительно того, будто бы современная научная и информацинно-техническая революция, бурно развивающиеся процессы глобализации выравнивают многообразие субъективного фактора ведут к тому, что повсеместно созрели все необходимые предпосылки для демократических преобразований и формированию высокоэффективной организации рыночного производства по «западным образцам».

К такого рода выводам следует относиться осторожно. Осваиватъ лучшие мировые достижения надо, но при этом следует быть высшей степени внимательным к национальным традициям, культуре, ментальным характеристикам народа. В противном случае управление будет не созидательным, а разрушительным, в лучшем случае малоэффективным, а, значит, бесперспективным.

В-третьих, это факторы экономического порядка, характеризующие не только богатство природно-производственных ресурсов, прежде всего, качество производительных сил и господствующих в стране производственных отношений, уровень освоенияной научно-технических достижений. Для государственного управления экономика, уровень развития производительных сил и зрелость производственных отношений -- базовая объективная реальность. Характер государственного управления определяется господствующими формами собственности, эффективностью и социальной ориентированностью использования производственной и материально-финансовой базы, которой располагает страна в данный исторический момент.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14