Инструментная структура государственного внутреннего долга РФ и пути его совершенствования

В Российской Федерации развитие рынка государственного долга можно разделить на два этапа -- докризисный и посткризисный. Докризисный этап развития рынка внутреннего государственного долга характеризовался, прежде всего, обширным набором финансовых инструментов.

К моменту августовского кризиса 1998 года в Российской Федерации существовали следующие долговые обязательства:

-- ГКО (сроком на 3, 6, 12 месяцев, именные ценные бумаги) эмитируются Министерством финансов с 1993 года по аналогии с американскими «treasure bills» для краткосрочного финансирования возникающего бюджетного дефицита. Данные беспроцентные обязательства существуют на безбумажной основе в виде записей на счетах «депо». Доходом по ГКО считается дисконт полученный в виде разницы между ценой покупки и ценой продажи. Правом владеть ГКО обладают как юридические, так и физические лица (резиденты и нерезиденты). Номинал -- 1 млн. руб.;

-- облигации федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК) и с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД). Это первые в России среднесрочные государственные ценные бумаги со сроком обращения от одного года до пяти лет. Выпускаются в безбумажной (электронной) форме. Номинал составляет 1 млн. руб. Купонный доход по ОФЗ-ПК определяется на основе доходности ГКО и ОФЗ или исходя из официальных показателей, характеризирующих инфляцию, купонный доход по ОФЗ-ПД постоянен для каждого отдельного выпуска облигаций. Впервые ОФЗ были выпущены в 1995 году, и тогда же с их помощью была профинансирована большая часть дефицита

государственного бюджета. Появление этих ценных бумаг позволило снизить напряженность и на рынке ГКО [ 7 ];

-- облигаций с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроком обращения 4 и 5 лет (ОФЗ-ФК -- согласно Бюджетной классификации РФ в редакции Федерального закона от 05.08.2000 № 115-ФЗ). Номинальная стоимость облигаций -- 10 и 1000 рублей. Они выпущены 12 равными траншами с начислением купонного дохода начиная с 19 августа 1998 года. Размер купонного дохода установлен на уровне 30% годовых в первый год после 19 августа 1998 года, 25% - во второй, 20% -- в третий, 15% -- в четвертый, далее -- 10% годовых. Начиная со второго купона выплаты доходов производятся каждые три месяца. Облигации торгуются на вторичном рынке [ 11 ].

6 июня 2001 года состоялся первый (после августовского кризиса 1998 года) аукцион по размещению трехлетних ОФЗ-ФК с погашением в июне 2004 года было реализовано облигаций на сумму 2 млрд. рублей под 19,5 процента годовых.

-- облигаций федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД). Главной целью их выпуска явилась необходимость преодоления психологического барьера участников рынка перед увеличением срока заимствования свыше 3 -- 5 лет.

Согласно Условиям облигации займа являются именными купонными среднесрочными и долгосрочными государственными ценными бумагами. Они предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости облигации по частям и получение дохода в виде процента, начисляемого на непогашенную часть номинальной стоимости. При этом погашение номинальной стоимости осуществляется частями в даты, установленные в решении об эмиссии конкретного выпуска облигаций. Именно это обстоятельство и является главным фактором преодоления упомянутого психологического барьера.

Номинальная стоимость одной облигации составляет 1000 рублей, размещение ОФЗ-АД осуществляется в форме аукциона или по закрытой подписке. Для каждого выпуска облигаций отдельно могут быть установлены ограничения на потенциальных владельцев, что наряду с другими условиями фиксируется в глобальном сертификате.

Процентная ставка купонного дохода является фиксированной для каждого купона отдельного выпуска облигаций. Даты выплаты купонного дохода устанавливаются решением об эмиссии отдельного выпуска облигаций, и совпадают с датами погашения номинальной стоимости частями (датами амортизации долга). Датой погашения облигаций конкретного выпуска считается дата выплаты последней непогашенной части номинальной стоимости.

Генеральным агентом по обслуживанию выпусков ОФЗ-АД является Банк России. По поручению эмитента он может проводить дополнительную продажу не размещенных на аукционе облигаций или выкупать облигации до срока их погашения. Все операции по размещению и обращению ОФЗ-АД, включая учет прав владельцев облигаций, осуществляются через учреждения Банка России или уполномоченные им организации.

Впервые новый финансовый инструмент появился на рынке государственного внутреннего долга в мае 2002 года, и его доля в общем объеме торгуемых бумаг неуклонно возрастала: на конец года она составила 19,5 % (42,3 млрд. руб.). Это означало, что к концу 2002 г. рынок вполне адаптировался к облигациям займа с амортизируемым долгом.

-- государственные долгосрочные обязательства (ГДО) сроком обращения 30 лет (до 2021 года). Объем займа -- 80 млрд. руб. -- разбит на транши по 5 млрд. руб. ГДО выпускаются в виде бланков с набором купонов. Купонный доход -- 15% от номинала облигации -- выплачивается один раз в год -- 1 июля. ГДО размещаются среди юридических лиц. В виду малого объема эмиссии практически не оказывают влияния на величину государственного внутреннего долга;

-- облигации государственного сберегательного займа относятся к краткосрочным ценным бумагам, срок их обращения -- один год. Выпускаются в бланковом виде на предъявителя с набором из четырех купонов, доход по которым выплачивается ежеквартально. Номинал данных облигаций составляет 100 тыс. и 500 тыс. руб., что позволяет привлекать средства широкого круга инвесторов с различным уровнем достатка, доходность меньше ГКО, но выше вложений на банковские депозиты [ 13 ];

-- облигации государственного нерыночного займа. Эти ценные бумаги не могут обращаться на вторичном рынке. Они выпускаются в бездокументарной форме, владельцами могут быть Номинал составляет 1 млн. руб. Доход выплачивается в виде процента от номинальной стоимости, которую устанавливает Министерство финансов РФ при выпуске облигаций, но не реже одного раза в год [ 14 ];

-- государственные жилищные сертификаты являются документарными именными необращаемыми ценными бумагами; выпускаются по решению Правительства РФ для граждан РФ, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; номинированы в квадратных метрах жилой площади. Срок их предъявления к погашению -- один год с момента выдачи.

Устойчивое развитие рынка внутреннего государственного долга продолжалось до конца 1995 года. В этот период для него были характерны высокий объем привлекаемых средств в совокупности с высокой доходностью, а также минимальный уровень риска вложений. В то же время с функционированием рынка внутреннего государственного долга был связан ряд негативных моментов. В частности, с его появлением произошел явный перекос в сторону фондовых инвестиций в ущерб кредитованию реального сектора. Кроме того, высокие процентные ставки на рынке ГКО-ОФЗ способствовали быстрому росту внутреннего облигационного долга.

В конце 1995 года на рынке внутреннего долга стали возникать проблемы. Заимствования Минфина начали стабильно превышать прирост средств на депозитах населения в коммерческих банках, поэтому Центробанк был вынужден осуществить дополнительную покупку государственных ценных бумаг. Вскоре его резервы были исчерпаны, и остался единственный путь дальнейшего развития внутреннего долга -- допустить к операциям с государственными ценными бумагами нерезидентов. «Это стало первым шагом к августовскому кризису 1998 года».

В результате разразившегося в конце 1997 года финансового кризиса в ряде стран Восточной Азии нерезиденты, осуществлявшие деятельность на рынке ГКО-ОФЗ, стали активно избавляться от российских ценных бумаг, конвертируя полученную выручку в иностранную валюту. Спрос на нее начал резко расти. Параллельно в стране развивался бюджетный кризис. Ежегодно Государственная Дума принимала дефицитные бюджеты; в результате сужения налоговой базы увеличивался недобор бюджетных доходов. У Правительства РФ был выбор: либо продолжать финансирование растущего бюджетного дефицита за счет выпуска ценных бумаг, т.е. монетарными методами, либо предпринимать меры по изысканию иных резервов уменьшения бюджетного дефицита, таких как снижение государственных расходов и активизация налоговых поступлений. Был выбран более легкий первый путь. В результате в середине 1998 года доходность по государственным краткосрочным облигациям возросла до 100--150% годовых, в то время как валютные резервы РФ стремительно сокращались [22, c.125].

Правительством РФ и Центробанком 17 августа 1998 года было принято решение о приостановлении операций с государственными ценными бумагами, в результате чего государство лишилось эффективного механизма неинфляционного финансирования бюджетного дефицита. Кроме того, это решение больно ударило по держателям ГКО, особенно по банкам, поскольку доля государственных ценных бумаг в их ликвидных активах составляла от 35--40 до 96%.

Восстановление рынка внутреннего государственного долга началось в январе 1999 года, когда на ММВБ были возобновлены торги по ГКО-ОФЗ и операции междилерского репо с государственными ценными бумагами. Тем не менее к концу года рынок краткосрочных государственных обязательств все еще не получил существенного развития. Это отрицательно сказалось на рынках банковских кредитов, поскольку они потеряли ориентир для определения стоимости коротких заимствований, которым как раз и являлся рынок государственных краткосрочных обязательств.

В результате Банк России был вынужден прибегнуть к относительно новому инструменту управления краткосрочными заимствованиями -- выпуску бескупонных облигаций. Несмотря на то, что прецедент выпуска государственных облигаций ЦБ РФ уже существовал, решение о предоставлении ему права на эмиссию краткосрочных займов было сопряжено с большими трудностями. В частности, пришлось вносить изменения в федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О рынке ценных бумаг».

Облигации Банка России выпускались в документарной форме с обязательным централизованным хранением. На этот вид государственных ценных бумаг возлагались большие надежды. Предполагалось, что они станут дополнительным инструментом регулирования валютного рынка и финансового рынка в целом. Однако все закончилось провалом: аукцион по размещению облигаций Банка России был признан несостоявшимся. Таким образом, единственным реальным инструментом управления внутренним долгом на сегодняшний день остаются ГКО и ОФЗ [21, c.201].

После пережитого страной глубокого финансового кризиса в 1998 году Минфин РФ проводит достаточно консервативную политику заимствований на внутреннем рынке. Однако, сегодня возможность неисполнения обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга практически нулевая. Для такого утверждения есть целый ряд оснований.

Во-первых, федеральный бюджет исполняется с профицитом. Во-вторых, Минфину удалось равномерно распределить платежи по годам. Следует отметить, что согласно оригинальному графику платежей Минфин должен был погасить с августа 1998 по декабрь 1999 года государственных облигаций на сумму около 280 млрд. руб. В 2003-2005 гг. ежегодное погашение рублевых облигаций составляет около 70-80 млрд. руб. В ближайшие годы данный показатель не превысит отметки в 100 млрд. руб., что значительно меньше ежемесячного объема доходов, поступаемых в федеральный бюджет.

В-третьих, в среднесрочной перспективе внешний долг будет замещаться внутренними заимствованиями. Эта важная позиция долговой стратегии позволяет даже в условиях профицита федерального бюджета увеличивать размер государственного внутреннего долга, выраженного в ценных бумагах.

Данную ситуацию можно проследить в бюджетах 2004-2005 гг., а также бюджет 2006 года.

В течение 2004-2005 г. Минфину удалось реализовать те принципы, которые были заложены в долговой стратегии. В условиях исполнения бюджета с профицитом увеличился государственный внутренний долг, выраженный в ценных бумагах, произошло «удлинение» сроков бумажного долга, увеличилась доля рублевых облигаций, торгуемых на рынке (Приложение 3).

Среди положительных результатов данной политики:

- увеличение государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, при снижении государственного внешнего долга; сохранение возможности увеличивать рынок государственных внутренних заимствований в условиях исполнения федерального бюджета с профицитом;

- сохранение политики средне- и долгосрочных заимствований;

- недопущение платежных пиков в части обслуживания и погашения государственного внутреннего долга;

- увеличение доли торгуемой части рынка государственных ценных бумаг;

- увеличение дюрации торгуемой части рынка государственных ценных бумаг.

Государственный внутренний долг, выраженный в ценных бумагах, с 2000 года вырос на 321,32 млрд. руб. - с 529,83 млрд. до 851,15 млрд. руб. в 2006 году.

Рис. 2.1.1 Динамика государственного внутреннего долга Российской Федерации Материал подготовлен Департаментом международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов Министерства финансов Российской Федерации ,2006.

Значительно увеличился объем государственных облигаций, торгуемых на бирже. Если объем торгуемого рынка в начале 2005 года составлял около 314 млрд. руб., то на 2005 год -557,56 млрд. руб.

Таким образом, за 2005 год рост составил около 77%. Подобный результат был достигнут прежде всего благодаря тому, что привлечение на рынке значительно превысило погашение внутренних долговых обязательств. При этом Минфин минимизировал операции по закрытой подписке. В 2004 году было проведено одно размещение государственных облигаций по закрытой подписке на сумму 7 млрд. руб., в 2005 году такие операции не проводились. При этом суммарный объем привлечения за 2004-2005 гг. составил около 343,4 млрд. руб.

Кроме того, объем торгуемого рынка увеличился за счет переоформления портфеля государственных облигаций Банка России, который получил бумаги, имеющие рыночные условия [34, c.14].

В 2004 году переоформлению подлежало 22 выпуска на общую сумму 51,91 млрд. руб. - размещено 4 выпуска на сумму 51,90 млрд. руб. В 2005 году переоформлению подлежало 19 выпуска на общую сумму 33,48 млрд. руб. - размещено 2 выпуска на сумму 33,48 млрд. руб. (Приложение 4).

В результате данных операций более 117 выпусков облигаций, находящихся в портфеле Банка России, было переоформлено в 18 новых, а благодаря сокращению основной суммы долга увеличились процентные (купонные) плате, что повысило привлекательность предложенных Центробанку облигаций. Это позволило Банку России достаточно активно участвовать на рынке за счет продажи части своего портфеля или проведения операций РЕПО.

В итоге рыночная доля государственного внутреннего долга, выраженная в ценных бумагах, возросла с 47-48% на начало 2005 года до 74-75%.

Рис.2.1.2 Структура внутреннего долга, выраженного в ценных бумагах Материал подготовлен Департаментом международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов Министерства финансов Российской Федерации ,2006.

В течение года значительно увеличилась дюрация рыночной доли долга. В начале 2004 года показатель дюрации составлял примерно 2,7 года, а в конце года - 4,8 года (Приложение 5). Если в 2001 году Минфин размещал государственные облигации на срок 2-3 года, то в течении 2003-2005 гг. достаточно активно размещались ценные бумаги с погашением в 2008, 2010, 2012 и 2018 гг. Сегодня объем этих бумаг на рынке превышает 200 млрд. руб.(Приложение 6).

Подводя итоги вышесказанному, отметим положительную динамику изменений в структуре государственных внутренних заимствований, хотя и увеличивающихся в последнее время. Это символизирует о более качественном управлении внутренним государственным долгом. Вопросу управления внутренними заимствованиями и будет посвящен следующий подраздел работы.

2.2 Управление государственным внутренним долгом Российской Федерации

Управление государственным долгом - это процесс разработки и выполнения стратегии управления задолженностью органов государственного управления, которая позволяет привлекать необходимую сумму финансирования, выполнять целевые установки Правительства Российской Федерации в отношении степени риска и затрат, а также решать любые другие задачи, поставленные Правительством Российской Федерации в области управления государственным долгом.

Исходя из более широкого, макроэкономического контекста проведения государственной политики, Правительство Российской Федерации должно стремиться к обеспечению экономической приемлемости или устойчивости и обоснованности уровня и темпов роста (снижения) государственного долга и возможности его рефинансирования и обслуживания при самых разных обстоятельствах не отступая от целевых установок в отношении стоимости и степени риска, а также удержания задолженности государственного сектора на экономически приемлемом уровне и принятия внушающей доверия стратегии мер по сокращению чрезмерной задолженности.

Для решения долговой проблемы государства представляется интересным опыт некоторых зарубежных стран, например Италии, экономическая ситуация которой в 1970-х -- начале 1980-х годов была сходна с экономическим положением нашей страны в 90-х годах прошлого века.

Так для снижения объема государственной внутренней задолженности в Италии был учрежден специальный фонд, управляемый казначейством, задача которого состояла исключительно в выкупе обращающихся государственных ценных бумаг на вторичном рынке. Доходы фонда складывались главным образом из выручки от продажи государственного имущества, прибыли государственных корпораций и дивидендов по принадлежащим правительству Италии акциям [31, c.26].

Что касается сегодняшней России, то реформирование системы управления государственным внутренним долгом Российской Федерации должно предусматривать четкое определение функций органов государственной власти в области управления государственным внутренним долгом и порядок их взаимодействия.

В качестве субъекта управления государственным долгом Российской Федерации в соответствии со статьей 101 «Управление государственным и муниципальным долгом» Бюджетного кодекса Российской Федерации выступает Правительство Российской Федерации.

Однако помимо Правительства Российской Федерации субъектами управления также выступают Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации в лице Департамента управления государственным внутренним долгом Российской Федерации, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по государственному долгу и зарубежным активам Российской Федерации, Правительственная комиссия по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики и др.

Управление государственным внутренним долгом России можно рассматривать в трех аспектах: организационном, правовом и финансовом. Организационный аспект требует выделения участников этого процесса, рассмотрения определенных взаимосвязей между ними, в свою очередь правовой аспект позволяет определить их права и обязанности. Финансовый аспект предполагает обеспечение финансовыми ресурсами процесса обслуживания государственного внутреннего долга [30, c.32].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6