Инструментная структура государственного внутреннего долга РФ и пути его совершенствования

Поскольку на сегодняшний день в Российской Федерации наиболее распространенной формой государственного внутреннего долга являются государственные внутренние займы представляется интересным сосредоточить внимание на исследовании механизма функционирования рынка государственных ценных бумаг, в особенности на вопросах их обслуживания.

Состав участников рынка государственных ценных бумаг на федеральном уровне довольно широк и включает в себя Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ, Внешэкономбанк, Московскую межбанковскую валютную биржу (ММВБ), региональные торговые площадки, дилеров, уполномоченные банки и другие кредитные организации, инвесторов.

В качестве организатора, действующего в интересах государства на рынке ценных бумаг, назначают агента по управлению государственным внутренним долгом. В экономической литературе выделяют следующие «основные функции агентов государства на рынке государственных ценных бумаг:

- агентские услуги по размещению ценных бумаг в интересах эмитента;

- обслуживание платежей по ценным бумагам и обеспечение перевода денежных средств, полученных от продажи ценных бумаг, либо направляемых в погашение ценных бумаг (услуги платежного агента);

- агентские услуги по осуществлению операций на вторичном рынке ценных бумаг в интересах эмитента либо с целью стабилизации курса;

- обеспечение надлежащего учета и перерегистрации прав собственности на государственные ценные бумаги, а также осуществление депозитарных операций;

- клиринг по сделкам с государственными ценными бумагами;

- прочие услуги по погашению ценных бумаг».

Как свидетельствует практика, агентами могут быть выбраны несколько институтов, в таком случае функции между ними могут распределяться следующим образом:

- агент по размещению ценных бумаг, совмещающий, как правило, эту деятельность с деятельностью в качестве агента по операциям на вторичном рынке и агента по погашению ценных бумаг;

- платежный агент;

- регистратор, совмещающий, как правило, регистраторскую деятельность с депозитарно-клиринговой.

В том случае, когда все агентские функции возлагаются на один институт, он получает статус генерального агента государства. В большинстве стран им является национальный (центральный) банк, не является исключением и Россия [33, c.18].

Таблица 2.2.1

Агенты государства на рынке государственных ценных бумаг

Бюджетный кодекс РФ заложил организационно-правовые основы обслуживания государственного внутреннего долга Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 119 Кодекса обслуживание государственного внутреннего долга РФ возложено на Банк России и его учреждения. Как организатор от лица Правительства РФ он выполняет функции генерального агента или агента по обслуживанию государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Порядок размещения, обращения, обслуживания и погашения государственных краткосрочных бескупонных облигаций, облигаций федеральных займов и государственных федеральных облигаций определен в Положении Центрального банка РФ от 25.03.2003 № 219-П «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг». В некоторых случаях агентом может выступать другой специализированный финансовый институт. Так, например, по Государственному внутреннему займу 1992 года, Государственному сберегательному займу, Целевому займу 1990 года уполномоченным агентом Министерства финансов РФ является Сберегательный банк РФ.

Следует также отметить, что наряду с агентскими функциями на Центральный банк РФ возлагаются полномочия дилера, контролирующего органа, а также функции организатора денежных расчетов по сделкам с государственными ценными бумагами.

Перечень и содержание функций генерального агента и агента по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ постоянно изменяются.

В рамках политики управления государственным внутренним долгом Правительство Российской Федерации приступило к использованию государственных гарантий как способа стимулирования инвестиционной активности в отдельных отраслях экономики. Приоритет в этой области предоставлен развитию ипотечного жилищного кредитования, призванного способствовать становлению рынка ипотечных потребительских кредитов, развитию строительной отрасли [30, c.8].

С использованием механизма гарантирования обязательств субъектов экономики решаются и иные задачи, требующие участия государства: обеспечение закупочных интервенций на зерновом рынке, гарантии при страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков по военным и связанным с ними рискам, страхование политических рисков при кредитовании экспорта и др.

Следует при этом учитывать, что государственные гарантии учитываются в составе государственного долга и влияют на его финансирование.

Положительные изменения в экономике страны и достигнутые результаты реализации долговой политики создают основу для изменения стратегии в области государственных заимствований на внешнем и внутреннем рынках в предстоящие годы.

В ряде стран к управлению государственным долгом относятся и попытки ограничить его рост путем установления лимита (потолка, максимального значения). В США до Первой мировой войны конгресс принимал решение о каждом дополнительном выпуске и размещении облигаций займа. В 1917 году был осуществлен переход к практике установления его потолка. В ряде стран (ФРГ, Франции, Великобритании) ограничений на абсолютный размер долга нет. Главным является показатель его прироста за год, т. е. разница между суммой выпущенных и погашенных в данном году займов; при этом указанный прирост не может превышать объем предусмотренных в данном году ассигнований на капитальные вложения в федеральном бюджете и бюджете земель (ФРГ) [26, c.6].

Операции по управлению государственным долгом тесно связаны с кассовым исполнением бюджета и выполняются обычно эмиссионными банками. Эти банки участвуют в выпуске займов, выплате процентов по ним (оплачивают выигравшие облигации по выигрышным займам и проценты по процентным займам), а также производят оплату облигаций, подлежащих выкупу (часто суммы выплачиваемых процентов по государственному долгу превышают суммы его чистого прироста).

Государство вправе уточнять первоначальные условия займа. Как уже отмечалось, изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности, называется конверсией. Чаще всего при конверсии правительство меняет размер номинального процента, иногда уменьшая его и ставя целью снижение государственных расходов, связанных с выплатой процентов по долгу.

Довольно часто государство, не изменяя доходность облигаций, превращает краткосрочные обязательства в средне- или долгосрочные. Изменения условий займа, касающиеся его сроков, называются консолидацией государственного долга. Консолидация займов, как правило, проводится одновременно с их унификацией, т. е. объединением нескольких займов в один заем. В результате этой операции образуется консолидированный (или фундированный) долг.

Помимо этих основных методов управления государственным долгом, правительство может выкупать займы, обращающиеся на рынке ссудного капитала, давая такое поручение центральным и коммерческим банкам. К мероприятиям по управлению государственным долгом относятся также и поддержание курса государственных ценных бумаг путем проведения определенной финансово-кредитной политики.

Своеобразным способом решения проблемы государственного долга является банкротство, когда государство аннулирует заем или отказывается от его уплаты из-за отсутствия средств. Примером массового государственного банкротства был отказ от уплаты межсоюзнических долгов после Первой мировой войны (или отказ Советской России от внешних и внутренних обязательств по государственному долгу Российской империи и долгам Временного правительства). Следует отметить, что аннулирование государственных долгов носит экстраординарный характер и практически не применяется развитыми странами.

Вместе с тем, позитивные тенденции в развитии экономики, профицитная бюджетная политика государства, более эффективное управление государственными активами и пассивами заметно снижают остроту долговой проблемы. Динамика относительных затрат на обслуживание и погашение государственного долга свидетельствует, что ежегодные платежи по долговым обязательствам в процентах к ВВП сократятся за период 2006-2008 годы практически в 2 раза - с 10,8 до 5,6 процента, соответственно значительно снизится долговая нагрузка на федеральный бюджет [34, c.3].

В соответствии с проектом федерального закона “О федеральном бюджете на 2006 год” расходы на погашение и обслуживание государственного долга увеличатся с 563,2 млрд. рублей (ожидаемое исполнение 2005 года) до 647 млрд. рублей. Пик платежей по государственному долгу придется на 2007 год (867,7 млрд. рублей), что связано со значительным ростом в данный период выплат по внешним долговым обязательствам (18,8 млрд. долларов США) (Рис.2.2.3).

Важной задачей государства является достижение оптимальной временной структуры внутреннего госдолга, которая определяется конъюнктурой рынка государственных ценных бумаг, динамикой доходности по государственным ценным бумагам с различными сроками погашения, предпочтениями инвесторов и т.п. Политика правительства не всегда направлена на удлинение срока заимствования. Доход по долгосрочным займам содержит в себе и определенную часть премии за риск. В тех случаях, когда она становится слишком большой, правительствам выгоднее размещать короткие займы. Эта политика может меняться на различных отрезках времени. Важным элементом системы мер по повышению эффективности управления государственным внутренним долгом Российской Федерации должно стать изменение подхода к процессу управления государственными долговыми обязательствами.

Рис.2.2.3 Динамика расходов бюджета на погашение и обслуживание долга

Так, необходимо отойти от пассивной схемы управления, которая заключается в проведении Министерством финансов Российской Федерации операций по погашению, выплате доходов и размещению новых внутренних долговых обязательств в соответствии с графиком платежей и программой государственных заимствований и перейти к использованию более активной схемы, которая, наряду с указанными элементами управления государственным внутренним долгом РФ, включала бы операции на вторичном рынке, свопы, репо и др. Проведение последних позволило бы снизить расходы федерального бюджета по обслуживанию внутреннего госдолга по сравнению с величиной расходов, предусмотренной условиями выпуска и графиком платежей, и привело бы к существенной экономии средств по управлению госдолгом.

Однако, по мнению руководителя Департамента управления государственным внутренним долгом Министерства финансов РФ Б. Златкис, проведение активной политики в области управления государственным долгом Министерство финансов РФ обеспечить не может [29, c.5]. В соответствии с положениями «О департаменте управления государственным внутренним долгом Российской Федерации» и «О департаменте управления государственным внешним долгом Российской Федерации», основными направлениями их деятельности является учет операций, планирование показателей государственного долга РФ, составление программ государственных внешних и внутренних заимствований РФ и соблюдение графика платежей, что достаточно далеко от активных операций на рынке государственных ценных бумаг.

В этой связи интересен опыт ряда зарубежных государств по созданию специализированных институтов, занимающихся решением данной задачи, например, Швеции и Франции, где хорошо развита система государственных займов. Проведением данных операций в Швеции занимается специальный офис Министерства финансов. Во Франции эти функции осуществляет один из коммерческих банков совместно с Казначейством Франции. В России осуществление операций по управлению государственным долгом необходимо передать отдельной правительственной структуре в целях обеспечения максимальной концентрации полномочий по оперативному управлению государственным долгом Российской Федерации «в одних руках» [31, c.34].

Важным направлением повышения эффективности управления государственным долгом РФ должно стать завершение работы по созданию единой системы управления государственным долгом РФ, что даст возможность осуществлять активную долговую политику, диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности, а также реализовывать политику в области управления государственным долгом, исходя из принципа соотнесения общего объема как внешней, так и внутренней задолженности РФ с ресурсами государства.

Политика в области заимствования со стороны Правительства и соответствующих уровней государственной власти на внутреннем рынке государственных ценных бумаг может стать мощным фактором экономического роста, инструментом сбалансирования поступлений налоговых и неналоговых платежей в бюджет. Однако для этого необходимо постоянно совершенствовать управление внутренним государственным долгом, опираясь на зарубежную практику, а также, что более существенно, на накопленный российский опыт.

2.3 Проблемы и совершенствование инструментной структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации

Наряду с позитивными моментами развития рынка государственных бумаг следует отметить наличие ряда проблем, которые могут привести к негативным последствиям на рынке внутренних заимствований.

В настоящее время сохраняется высокая концентрация отдельных инвесторов в выпусках обращающихся ценных бумаг, придерживающихся консервативной инвестиционной политики. В результате, несмотря на значительный рост объема торгуемого рынка, в последние годы ликвидность остается на достаточно низком уровне. Ситуация усугубляется приходом на рынок государственных ценных бумаг пенсионных средств, что приводит к росту доли пассивных инвесторов на рынке ГКО/ОФЗ.

В связи с этим возникает необходимость принятия скорейших мер, направленных на развитие рынка государственных бумаг в целом и удовлетворение интересов различных групп инвесторов.

Согласно принятому законодательству одним из направлений инвестирования пенсионных накоплений сегодня являются государственные ценные бумаги. Для некоторых структур (Пенсионного фонда России, государственной управляющей компании) государственные ценные бумаги -основной инструмент инвестирования.

Поэтому необходимо проанализировать, насколько существующий рынок государственных ценных бумаг соответствует тем потребностям, которые возникают у пассивных инвесторов.

Рынок ГКО/ОФЗ изначально создавался для решения следующих задач:

- финансирования дефицита федерального бюджета;

- установления ориентира для рыночных ставок по другим инструментам финансово-денежного рынка;

- предоставления участникам рынка достаточно ликвидного инструмента;

- предоставления в распоряжение Банка России инструмента для проведения денежно-кредитной политики путем операций на открытом рынке.

Пенсионный фонд России и управляющая компания являются новой категорией инвесторов на рынке государственных внутренних заимствований, которые имеют иные от существующих участников рынка ГКО/ОФЗ инвестиционные цели. Указанные структуры выступают пассивными инвесторами, обладающими «длинными» деньгами, в отличие от кредитных организаций [ 15 ].

Основная задача инвестирования пенсионных накоплений - долгосрочное вложение на длительные сроки с целью прироста капитала в течение длительного периода. В связи с этим стратегию инвестирования можно сформулировать следующим образом: «вложил - держи до погашения».

Таким образом, рынок ГКО/ОФЗ не в полной мере соответствует инвестиционным целям указанных пассивных инвесторов.

Кроме того, при инвестировании пенсионных накоплений на рынке ГКО/ОФЗ возникает проблема и для самого рынка. Вложение этих средств только в ОФЗ вызовет значительный рост доли пассивных инвесторов и постепенное снижение ликвидности рынка за счет вытеснения с него активных участников - коммерческих банков, финансовых компаний.

В связи с этим сегодня происходит переосмысление задач и целей размещения государственных ценных бумаг.

В настоящее время цель размещения государственных бумаг - привлечение средств для осуществления текущего погашения государственного долга.

Однако уже в ближайшее время России понадобится создание новой технологичной законодательно отрегулированной системы государственного инвестирования, предусматривающей выделение средств бюджета на различные социальные программы, с отсрочкой их исполнения и промежуточным инвестированием денег в финансовые инструменты.

Создание такой системы позволяет не ограничиваться формальным осуществлением бюджетных расходов, а обеспечивать исполнение отсроченных бюджетных обязательств, определенных федеральными законами. Именно этим руководствовался Минфин, когда создавал такой инструмент, как государственные сберегательные облигации (ГСО).

Для Пенсионного фонда России и государственных управляющих компаний Минфин планирует размещать данные бумаги по закрытой подписке. Для участников рынка предполагается размещение этих бумаг на аукционе. Особенность такого инструмента - отсутствие вторичного рынка. При этом с целью обеспечения ликвидности для инвесторов, приобретших ГСО, предусмотрена возможность выкупа данных облигаций эмитентом, а также их обмена на рыночные облигации федерального займа.

В результате в 2005 году был образован новый сегмент рынка государственных ценных бумаг. В последующем объем и доля государственных сберегательных облигаций в совокупном долге, выраженном в бумагах, будут увеличиваться.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6