Исторический опыт муниципального управления зарубежных стран

Несмотря на то, что по общему правилу обязательные для исполнения задачи возлагаются на местное (коммунальное) самоуправление в обеих странах законом (в Германии - формальным законом), существуют и некоторые отступления от этого правила. Однако эти “отступления” далеко не равнозначны. Так, например, в отдельных землях Германии (Шлезвиг-Гольштейн) задачи, выполняемые в соответствии с указаниями государства, могут быть переданы общинам постановлением исполнительного органа государственной власти, принятым на основе закона.

В России же законодательно установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов (ст. 132 ч. 2 Конституции РФ, ст. 19 п. 1 Федерального закона о местном самоуправлении). Таким образом, на органы местного самоуправления возлагаются обязательные для исполнения государственные полномочия, от которых они не вправе отказаться. В то же время в российской правовой теории и на практике (в региональном законодательстве) достаточно распространена позиция, согласно которой передача государственных полномочий органам местного самоуправления не исчерпывается наделением и может быть произведена также с учетом принципов добровольности и взаимности на договорных началах.

Хотя в обеих странах проводится разграничение между правовым и отраслевым контролем (надзором), налицо различия как в организации государственной контрольной (надзорной) деятельности (в том числе связанные с распределением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами), так и в ее формах и методах. Так, например, в России до последнего времени не получила развития такая форма отраслевого контроля, как “дача указаний”, наиболее распространенная в Германии.

В Германии выработаны многообразные формы правового надзора за издаваемыми коммунами в рамках их правотворческой автономии актами, при этом речь идет не только об уставах (как в России), но и о положениях. Наряду с “доведением до сведения” органа правового надзора весьма распространены такие формы надзора, как “представление” и “утверждение” акта местного самоуправления.

Регламентация экономической деятельности муниципальных образований в РФ осуществляется преимущественно нормами гражданского, а не публичного права. В этой связи особенности участия муниципальных образований как субъектов публичного права в хозяйственном обороте не учитываются в необходимой степени. Не получили должного развития в законодательстве и практике публично-правовые формы экономической деятельности муниципальных образований (такие, например, как “публичный договор”, административный договор).

В Германии, напротив, имеется развитая система муниципального хозяйственного законодательства, регламентирующего публично-правовые формы экономической деятельности общин и их объединений, а также особенности осуществления коммунальными корпорациями хозяйственной деятельности через частноправовые формы.

Несмотря на то, что и в России, и в Германии право муниципальных образований (территориальных корпораций) на объединение признается законом в качестве элемента права на осуществление местного самоуправления, интерпретация этого права, как и юридической природы возможных форм сотрудничества, серьезно различается. В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т.е. частного права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальных образований облекаются в частноправовую форму, ограничивает сферу их применения. Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектами права на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданы полномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке, предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.

Обращают на себя внимание разнообразие форм горизонтального взаимодействия коммун в Германии и разветвленная система общинных объединений (союзов, ассоциаций). Это как публично-правовые корпорации, так и юридические лица частного права. Причем объединениям общин - корпорациям публичного права могут быть переданы для решения за их членов отдельные вопросы местного значения.

Это вовсе не исключает возможности создания общинами ассоциаций в частноправовых формах для координации их действий, представительства и защиты интересов местного самоуправления на уровне Федерации или ее субъектов без передачи полномочий по реализации вопросов местного значения, т. е. союзов муниципалитетов в той форме, которая является единственной известной российскому законодательству формой межмуниципального объединения.

Практика использования различных форм общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо вообще позволяет обеспечить ее выполнение.

В этой связи для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.

Существенные различия наблюдаются в подходах к обеспечению судебной зашиты права на самоуправление, что обусловлено различиями в интерпретации права на местное самоуправление. В России право на местное самоуправление защищается, прежде всего, как конституционное право граждан (в Конституционный Суд РФ - через институт конституционной жалобы граждан). Конституционно-правовая защита права на коммунальное самоуправление в Германии осуществляется через институт специальной коммунальной конституционной жалобы (речь идет о защите права общин и их объединений на местное самоуправление). При этом в обеих странах не исключается и иной путь конституционно-правовой защиты - посредством осуществления Конституционным судом нормоконтроля в порядке, предусмотренном Конституцией.

Право общин и их объединений на местное самоуправление в Германии подлежит также защите в административно-правовом порядке (через систему административных судов). В России органы местного самоуправления вправе выступать от имени муниципальных образований в судах общей юрисдикции (в рамках гражданского судопроизводства) и в арбитражных судах (в рамках арбитражного судопроизводства). При этом требуется, чтобы органы обладали статусом юридического лица, что вносит путаницу в решение вопроса о том, чьи интересы защищает орган - свои собственные как юридического лица или муниципального образования.

Особенностью развития конституционной гарантии коммунального самоуправления в Германии является ее рассмотрение не только в контексте обеспечения нормами национального права, но и в праве Европейского сообщества, “проникающем” в национальную правовую систему. Имея в виду тенденцию усиления международной интеграции и все возрастающего влияния международно-правовых норм на внутреннее российское право, федеральный законодатель по европейскому образцу предусмотрел возможность участия иностранных граждан в муниципальных выборах, если это предусмотрено международным договором. В ст. 4 абз. 8 Федерального закона о гарантиях избирательных прав указывается: “В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации”. В настоящее время в качестве такого международного договора может быть назван лишь Устав Союза Беларуси и России, ратифицированный Федеральным законом от 10 июля 1997 г. № 89-ФЗ.

Существенные различия наблюдаются в оценке зарубежных связей муниципалитетов: если в России все внешние связи муниципальных образований рассматриваются в рамках внешних связей государства, то в Германии преобладает противоположная позиция. Развитие “муниципальной внешней политики”, если она не вторгается в компетенцию Федерации, земель, других субъектов, трактуется как необходимый элемент права на самоуправление (в частности права на сотрудничество с другими субъектами).

Таким образом, в России до сих нор не получило необходимого развития международное сотрудничество городов и других российских муниципальных образований (если не считать отдельных партнерских соглашений и участия представителей российских муниципалитетов в Конгрессе местных и региональных властей Европы). Хотя Россия уже подписала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей и в действующих нормативных документах ориентируется на соблюдение ее принципов (разд. I абз. 11 Концепции о приграничном сотрудничестве в РФ), приграничное сотрудничество находится лишь в стадии обретения своей правовой основы. Заключенные Российской Федерацией в рамках СНГ Соглашения о приграничном сотрудничестве не раскрывают, в каких правовых формах могут развиваться межмуниципальные связи приграничных территорий. Концепция о приграничном сотрудничестве в РФ ограничивается лишь общим упоминанием внешнеэкономических связей приграничных муниципалитетов и гражданско-правовых договоров о приграничном сотрудничестве, делая акцент на развитии межгосударственных отношений в этой сфере. Таким образом, опыт приграничного сотрудничества немецких общин, районов (уездов) и земель представляет богатый материал для творческого применения в российской практике.

Различия имеют место в формах организации самоуправления и управления в частях территории коммуны. Если в Германии за административно-территориальными образованиями - частями территории общины принципиально не признается качество правосубъектности (органы управления городских округов всегда выступают вовне от имени коммуны в целом), то в России законодательно допустимы различные варианты.

Статус внутригородских муниципальных образований определяется уставом муниципального образования, в котором органы местного самоуправления городского административного округа также могут быть наделены статусом юридического лица. Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с российским законодательством также могут признаваться юридическими лицами и как таковые выступать в гражданского обороте от собственного имени, в том числе при реализации переданных им на решение отдельных полномочий местного самоуправления.

Как бы ни оценивались различия в подходах к оценке соотношения местного самоуправления и государства в России и Германии, ясно одно: демократические традиции местного самоуправления в России находятся лишь в стадии формирования. Знание богатого опыта, накопленного Германией, близкой нашей стране не только по форме государственного устройства (федерация), но и по сложившейся в ней правовой системе, прошлым историческим связям (использование немецкого опыта в ходе земской реформы и др.), способно в немалой степени помочь России в выработке собственной концепции демократического устройства местной власти в условиях федерализма. Немецкий опыт наталкивает на целый ряд вопросов, которые предстоит решить России на пути создания.

2.2 Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и англосаксонской модели местного самоуправления на примере США

Конституционное право современного федеративного государства может закреплять статус местного самоуправления как самостоятельного уровня управления и регулировать его основы на национальном уровне. Возможно и отношение к местному самоуправлению как к исключительной креатуре субъектов федерации, полностью обеспечивающих правовое регулирование данного института. Несмотря на указанные выше различия в подходах местное самоуправление считается важнейшим элементом вертикального разделения властей, демократического механизма управления. Как показывает практика, местное самоуправление, с одной стороны, в определенной степени зависит от субъектов федерации и общенациональных властей, а с другой - имеет свои особенности в качестве децентрализованного и организационно обособленного элемента всего механизма федеративного государств (значительная вовлеченность населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на уровне центра и субъектов федерации, степень горизонтального разделения властей и т.п.).

Местные власти обладают собственной легитимностью и самостоятельностью. Легитимность местных органов определяется тем, что они формируются непосредственно населением или при его участии и отражают локальные интересы и специфику. Самостоятельность же местных властей заключается в наличии у них собственных финансовых (налоги, взимаемые в пользу местных сообществ, займы, иные денежные поступления), материальных (муниципальная собственность) и людских (штат служащих) ресурсов, а также юридических полномочий (например, возможность, действуя в качестве юридического лица, выступать в суде истцом или ответчиком, заключать договоры, приобретать и отчуждать собственность).

Россия и США представляют собой два разных подхода к правовому регулированию местного самоуправления. Если в России данный институт регулируется на федеральном уровне достаточно подробно, то в США федеральный законодатель вообще не касается данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение штатов.

В США производность и зависимость местных органов от штатов была сформулирована еще в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном, который утверждал, что муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штата (так называемое "правило Диллона"). Положения, тем или иным образом регулирующие местное самоуправление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах, однако, не одинакова, вследствие чего их можно разделить на две основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых (чаще всего более старые по времени принятия) содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и имеющих преимущественно запретительный характер (Алабама, Делавэр, Миссисипи). Вторую группу составляют штаты, основные законы которых регулируют местное самоуправление более подробно (Аляска, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования этой группы штатов могут включаться и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов.

В России местное самоуправление является креатурой как субъектов федерации, так и самой федерации, свидетельством чему является достаточно обширное федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления. В отечественной литературе отмечалось, что в принципе, с сугубо теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы "и не определять общий статус местного самоуправления", а лишь "установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы". Следует, однако, учитывать, что в 90-е годы XX века российское местное самоуправление являлось весьма хрупким и уязвимым институтом, который к тому же устанавливался не столько снизу, сколько сверху. Его развитие происходило в рамках неокрепшего федерализма, многие проблемы которого оставались неурегулированными, в условиях неразвитости гражданского общества, "отсутствия сообществ людей, в которых бы ощущалась реальная связь друг с другом или хотя бы реально были артикулированы наиболее насущные проблемы и интересы", т.е. фактической разорванности социальных связей на местном уровне (особенно в городах). Поэтому необходимы были определенные общефедеральные гарантии утверждения и развития российского самоуправления, его общая конституционная модель, которая и была заложена в Основном законе. Другой вопрос, насколько продуманной и эффективной являлась эта модель.

О значимости местного самоуправления с точки зрения федерального законодателя свидетельствуют помещенная в главу 1. Конституции Российской Федерации 1993 г. ("Основы конституционного строя") ст. 12, в соответствии с которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., рассматривающая местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации; а также ст. 20 указанного закона, закрепляющая право всех граждан страны на осуществление местного самоуправления.

Установление общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти и местного самоуправления Конституцией было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Приоритет здесь принадлежит федеральному законодательству, ибо ему должны соответствовать законы и иные акты субъектов федерации, принимаемые по вопросам совместного ведения (ч. 2 ст. 76). На практике, однако, такое соответствие наблюдалось не всегда, поскольку далеко не все субъекты федерации (особенно республики) восприняли общую модель местного самоуправления, закрепленную на федеральном уровне. Одним из недостатков этой модели было излишнее противопоставление государственной власти и местного самоуправления, вынесение последнего за пределы государственного механизма, известная абсолютизация негосударственной природы местного самоуправления.

Имело, таким образом, место частичное повторение негативного опыта правового регулирования земских учреждений в дореволюционной России, когда Положением 1864 г. они не были введены в общую систему государственного управления, а "поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой". Подобное положение дел, как известно, затруднило эффективное осуществление земствами полномочий властного характера. Они фактически не имели никакой принудительной власти, и это сказывалось, в частности, в области земских повинностей.

Заложенный в российском конституционном праве подход к местному самоуправлению как к некой публичной, но в то же время не государственной власти, с одной стороны, способствовал превращению органов местного самоуправления в фактически безвластные институты, а с другой - ослаблял контрольные полномочия вышестоящих властей по отношению к местному самоуправлению.

Не удивительно, что в 90-е годы в условиях еще не окрепшей российской государственности и пребывавшей в состоянии едва ли не перманентного кризиса российской экономики ряд субъектов федерации предпочел временно отказаться от местного самоуправления, не наделенного реальными государственно-властными функциями, и заменить его полновесными институтами государственной власти, жесткой и слаженно функционирующей исполнительной вертикалью в целях более эффективного решения насущных проблем, не терпящих отлагательства. При этом поиск субъектами федерации своих подходов к местному самоуправлению осуществлялся в условиях "такого уровня дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и ее субъектов фактически перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны центральных властей".

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11