Исторический опыт муниципального управления зарубежных стран

В отличие от заседаний совета, порядок работы комитетов менее формален, и если на заседании совета чиновники не имеют права высказываться по какому-либо вопросу, то в комитете они играют достаточно заметную роль. А поскольку судьба тех или иных решений совета предрешается в комитетах, именно они в большей мере подвержены воздействию различных групп давления.

Подмена функций совета действиями комитетов самими английскими учеными не расценивается как трагедия и крушение традиционной системы местного управления, поскольку ключевые полномочия муниципальных органов все равно остаются в руках выборных советников (будь то в форме заседаний совета или комитетов).

В системе муниципального управления Великобритании носителями власти являются лишь советы, полномочия других подразделений муниципального аппарата рассматриваются как производные.

Главная особенность муниципального управления Великобритании состоит в соединении функций общего руководства и оперативно-исполнительной деятельности в руках советов. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в муниципалитетах единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата.

б) Чиновничий аппарат.

В Великобритании нет стандартной организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали такие отделы, как секретариат (или юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения и охраны окружающей среды и др.

Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование правового положения муниципальных чиновников охватывается понятием "муниципальная служба". Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими совета, который их назначил.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.

В советах создаются специальные комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают схемы классификации служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты и др.

Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и др.

Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.

Среди категорий муниципальных служащих следует особо назвать главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже отмечали, практически все вопросы местной жизни предварительно или окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность комитетов совета и различных отделов наряду с отсутствием единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата придают особую важность координации работы всех структурных подразделений местного органа. Эту функцию (наряду с другими) и осуществляет главный администратор, фактически выступая как глава аппарата чиновников.

Расширение полномочий местных органов, усложнение стоящих перед ними задач усиливают влияние чиновников, представляющих собой в большей части высококвалифицированных специалистов в различных сферах - юристов, экономистов, социологов и т.п. Усиливается тенденция противопоставления чиновничьего аппарата, прежде всего в лице главного администратора, менее профессиональному совету. Как сказал английский ученый Уоррен: "Задачи администрации в современном обществе настолько сложны, что исполнитель высокого ранга не может быть просто проводником политики, формулируемой дилетантами".

Местное управление в США

Федеративное устройство государства обусловливает необходимость обращения к такому немаловажному и представляющему для нас значительный интерес вопросу, как разграничение полномочий федерации и субъектов федерации (штатов) по определению статуса органов муниципального управления.

Правовое регулирование

В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов - штатный, т.к. регулирование вопросов организации и деятельности местных подразделений не входит в компетенцию союза, а следовательно составляет исключительную компетенцию субъектов федерации (10-я поправка к федеральной конституции предусматривает, что все полномочия, специально не переданные национальному правительству, резервируются за штатами; т.к. конституция не упоминает о местном управлении, следовательно эта сфера находится в юрисдикции штатов).

Местное управление - подразделение штата, формируемое и осуществляющее свои полномочия в рамках правовой системы штата. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных единиц.

Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления в общем составляют три группы нормативных актов (на примере штата Виргиния):

Федеральные акты - Конституция США, решения Верховного Суда, акты Конгресса Национальной Лиги Городов (публикуемые в сборнике National League of Cities Weekly).

Штатные акты - Конституция Виргинии (1971г.), решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии).

Местные акты - местные хартии.

Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.

Так, Конституция штата Массачусетс (1780г.) в статье 89 закрепляет право народа на местное самоуправление, регулирует вопросы, связанные с порядком принятия местных хартий, определяет общую компетенцию и ограничения компетенции местных органов, а также основные полномочия штатной легислатуры в отношении местного управления.

Конституция штата Иллинойс (1971г.) содержит определение “муниципалитетов” и “территориальных единиц местного управления”, порядок определения границ местного управления, структуру местных органов, порядок их организации и деятельности, и т.д.. Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.

В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Формально местное управление в США всегда было под властью штата, лишь в результате реформ, начиная с середины 19 века, в конституции штатов были включены ограничения против законодательного вмешательства в местные дела. В результате этих мер многим штатным легислатурам было запрещено осуществлять специальное законодательство, предназначенное исключительно для особо обозначенных местных территорий. Таким образом, штаты могли осуществлять только общее законодательство, обращенное в равной мере ко всем местным единицам.

Несмотря на формальное запрещение в подавляющем большинстве штатов, частные акты продолжают играть важную роль в определении правового статуса муниципалитетов, являясь одним из средств вмешательства власти штатов в дела местного значения.

Большинство муниципалитетов имеют собственные хартии, разработанные на основе законодательства штата. Хартию определяют как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и отменять эти хартии, если нет соответствующих ограничений в конституции. Нередко принятие хартий связано с действием принципа "home rule".

Штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои полномочия на основе принципа самоуправления (home rule).Тем самым местным органам предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата: 1)разрабатывать, принимать и вносить поправки в свою хартию самоуправления; 2)осуществлять все полномочия местного самоуправления, помимо ограничений, которые могут быть установлены конституцией штата или обычным законом.

Однако, поскольку до сих пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности муниципалитетов довольно условна и обычно зависит от усмотрения суда (и чаще всего суды решают споры не в пользу муниципалитетов).

Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве штатов связано с принятием муниципалитетом хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать на основе общих законов штатов.

Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам (это обусловлено традиционно американской ролью судов в толковании конституции и законов и местом, которое занимают судебные решения в системе источников права). Суды, как правило, осуществляют жесткое толкование законов при определении пределов муниципальных полномочий, отдавая приоритет центру.

Несмотря на то, что федерация не вправе вмешиваться в деятельность местного уровня организации власти, федеральные органы фактически оказывают воздействие на местное управление с помощью так называемых федеральных программ, предусматривающих предоставление финансовой помощи в качестве платы за проведение федеральных мероприятий и принятие установленных федеральной властью управленческих и иных стандартов.

Процесс реформирования взаимоотношений федерации, штатов и местного управления в настоящее время определен программой "нового федерализма", разработанной федеральным правительством. Сущность этой программы будет рассмотрена в части 2 данной книги.

Штаты и местное управление

Поскольку единицы местного управления являются подразделениями штатов, то штат устанавливает общие рамки организации и функционирования местной власти.

По мнению Национальной Муниципальной Лиги, легислатура штата должна решать 6 основных задач при формировании своего местного управления:

1) обеспечивать регистрацию местных единиц;

2) определять полномочия местных властей;

3) обеспечивать альтернативные формы для местного управления через общий закон и местные хартии;

4) предписывать способы изменения границ местного управления;

5) разрешать объединение соседствующих (смежных) местных единиц;

6) выносить постановления о роспуске или реорганизации.

1. Формирование муниципалитетов. Местные единицы обычно соответствуют статусу муниципальных, или публичных корпораций и квазикорпораций (о чем ранее нами уже было сказано). Муниципальные корпорации могут быть созданы только по инициативе и с согласия лиц, проживающих на территории, которая предлагается к инкорпорированию.

Процесс формирования муниципалитетов (муниципальных корпораций), как правило, не сложен (законодательство штата устанавливает лишь минимальную численность населения для территориальной единицы, претендующей на статус муниципалитета: от 75 человек (штат Алабама) до 300 человек (штат Канзас)), и его можно разбить на несколько стадий:

а) должна быть составлена петиция от жителей, в которой указываются границы и численность предполагаемого муниципалитета;

б) под петицией должны быть собраны подписи 20-25% жителей соответствующей территории, имеющих право голоса;

в) проводится общее голосование жителей. Если для положительного решения не хватит голосов (требуется большинство голосов от принявших участие в голосовании ), то повторная попытка образования муниципалитета может быть предпринята лишь через определенный промежуток времени - как правило, через год;

г) секретарь штата официально удостоверяет итоги голосования.

Простота процедуры приводит к тому, что каждый год образуется большое число новых муниципалитетов, численность населения которых существенно различается: есть крупные муниципалитеты (более 1 млн. жителей), но в 80% муниципальных корпораций проживает менее 5 тыс. жителей, из них почти в половине - менее или около 1 тыс. человек.

2. Определение полномочий. Поскольку местное управление создается штатом, все полномочия местные единицы получают от своего создателя.

Характер и объем полномочий местных единиц зависит от того, являются ли они инкорпорированными или неинкорпорированными, а соответственно, распространяется на них “Правило Диллона” или “home rule”.

“Правило Диллона”

Классическим воплощением американской теории муниципальных полномочий является принцип, получивший название “Правило Диллона” (Dillon's Rule ). Такое название он получил по имени своего автора - судьи Верховного Суда штата Айова Диллона, опубликовавшего первый текст по праву местного управления. В соответствии с “правилом Диллона” бесспорным считается, что муниципальные корпорации владеют и могут осуществлять только следующие полномочия и никакие другие:

- во-первых, те, которые предоставлены законом в четко выраженных словах;

- во-вторых, те, которые необходимо и справедливо подразумеваются и присущи полномочиям, прямо предоставленным законом;

- в-третьих, те, которые существенно важны для достижения провозглашенных целей корпорации - не просто удобные, но необходимые.

Правило, неукоснительно соблюдавшееся с прошлого века, подвергается в последние годы попыткам ревизии. Так, автор правовой концепции города профессор Фруг утверждает, что муниципалитеты по своей сути обладают полной правовой автономией и что концепция подчинения штату действовала только в 19 веке. Комиссия по ревизии Конституции штата Виргиния рекомендовала в своем докладе еще в 1969 году пересмотреть “правило Диллона” в отношении городов и некоторых графств для того, чтобы ослабить давление на местное управление, но это предложение было отвергнуто Генеральной Ассамблеей и не было включено в ревизованный текст Конституции штата 1971 года. Любое справедливое и существенное сомнение относительно существования того или иного полномочия решается судами, как правило, не в пользу муниципальной корпорации и в полномочии ей отказывается.

Хотя юридическая интерпретация варьируется в сторону ужесточения или либерализации от штата к штату, многие суды продолжают общую тенденцию более либеральной интерпретации ограничений по делам, возникающим по “частным” полномочиям, нежели по делам, возникающим из полномочий, прямо касающихся “управленческой” сферы.

Главное разграничение между этими двумя видами полномочий состоит в том, что “управленческие функции” (общественная безопасность, общественное здравоохранение, образование, вэлфер и др.) осуществляются местной единицей как агентом штата, в то время как такие полномочия, как водоснабжение, газоснабжение и пр., классифицируются как “частные”, т.е. осуществляемые местной единицей как муниципальной корпорацией и имеющие более частный или корпоративный характер.

Значительная часть функций, осуществляемых местным управлением, лежит в так называемой “сумеречной зоне”, и в одних штатах относятся к управленческим, в других - к частным.

“Home rule”

Конституционное закрепление во многих штатах положений “home rule” было вызвано необходимостью предоставить местному управлению большей самостоятельности в определении и осуществлении своих полномочий. Эти конституционные положения были призваны делегировать местным властям право автономии посредством конституционного дарования независимости от законодательной деятельности штата.

Первое положение о муниципальном “home rule” принял штат Миссури в 1875 году, а сейчас подавляющее большинство штатов предусматривают для своих муниципалитетов такую привилегию. Половина штатов также предусматривает право “home rule” и для графств. Конституционный “home rule” может быть выражен в двух формах. Первая форма, названная “imperium in imperio” - “государство в государстве” - предоставляет (дарует) местным властям определенные властные полномочия. Обычно предоставляются полномочия по “муниципальным” делам, или по муниципальной “собственности, делам и управлению”. При данной форме “home rule” важную роль играют суды, поскольку именно они должны определять дарованные полномочия по осуществлению местной власти. Данное обстоятельство явилось центральным пунктом критики противников этой формы “home rule”, заявляющих, что суды безответственно урезают властные полномочия, дарованные местным властям.

Вторая, более поздняя, форма конституционного “home rule” может быть названа “законодательное home rule”, и предложена впервые она было Джефферсоном Фордхамом. Она получила одобрение национальными муниципальными организациями и принята несколькими штатами. В соответствии с ней, конституция дарует местному управлению все полномочия, которые легислатура способна делегировать, но легислатура сохраняет за собой право изымать или ограничивать полномочия “home rule” статутом. Таким образом, главная цель “законодательного home rule” - переместить контроль над муниципалитетами от судов к легислатуре штата. По мнению автора - Фордхама, эта реформа должна была снизить роль судов в толковании положений “home rule”, а значит расширить фактические полномочия муниципалитетов, на которых распространено действие “home rule”.

Следует также отметить, что при наличии любой из названных выше форм “home rule” в конституции штата может содержаться норма, провозглашающая, что осуществление местного “home rule” является объектом “общих” законов, принимаемых легислатурой, и легислатуры широко используют это правило.

Местные власти, не наделенные правом “home rule”, имеют лишь один источник полномочий - уполномачивающий статут легислатуры (наряду, как правило, с широким действием правила Диллона. В частности, действие правило Диллона в отношении муниципалитетов прямо предусмотрено в штате Виргиния). Для местных единиц, обладающих правом “home rule”, обычно существует по меньшей мере два источника полномочий - уполномачивающие статуты и конституционное дарование “home rule”. Штаты принимают уполномачивающие законодательные акты, охватывающие большинство сфер функционирования муниципалитетов.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11