Исторический опыт муниципального управления зарубежных стран

Местные власти могут, путем местного референдума, решить, будет ли закон штата о гражданской службе распространяться на них. В случае положительного решения штат должен предоставлять услуги и обеспечивать службы, предусмотренные законом (Нью-Джерси, Массачусетс, Мэриленд).

В некоторых штатах (например, в Мичигане) технические услуги муниципалитетам на платной или консультативной основе оказывают Муниципальные лиги.

Основные черты кадровой политики в городах:

1) Независимость агентств гражданской службы. Наиболее общий тип соответствующей организационной структурной единицы муниципалитетов - комиссия по гражданской службе или кадровое правление. Обычно состоит из 3-5 назначаемых членов, которые служат на долгосрочной основе и на которых возлагается ответственность за выполнение закона о гражданской службе. Они могут также служить в качества политического правления для установления общих стандартов кадровой политики и заслушивания апелляций.

2) Открытая конкуренция (состязательность) - общий принцип для муниципальных кадровых систем. Он означает, что любое лицо, обладающее минимумом качеств, требуемых для замещения должности, может посредством экзаменов участвовать в конкурсе на замещение этой должности.

В последние годы некоторые местные ордонансы о гражданской службе несколько отошли от принципа открытой состязательности в сторону установления повышенных квалификационных стандартов, что в определенной степени ограничивает широкую состязательность в замещении должностей в муниципальной службе.

3) Концепция “должность”. Должность рассматривается как круг обязанностей и ответственности, которые предписаны данному индивиду. Эта концепция рассматривается в качестве базисного кирпича в построении американской публичной кадровой системы. Исходным является то, что кандидат нанимается для выполнения определенных обязанностей за определенную плату.

В контрасте с этой концепцией находится система подбора кадров в руководящие управленческие слои по их достижениям в образовании. Предполагается, что все дальнейшие кадровые подвижки приспособлены к прогрессу личности путем различных градаций в пределах класса.

В системе, основанной на концепции “должность”, индивидум обычно продвигается по служебной лестнице через конкурсные (состязательные) экзамены, схожие с экзаменами на замещение должности (вступительными экзаменами).

4) Экзамены на замещение особых должностей. Многие законы о гражданской службе содержат положения, сводящиеся к следующему: экзамены должны быть практическими по характеру и основанными на конкретной работе, которая будет выполняться лицом, занявшим должность. Это означает, что муниципалитеты экзаменуют лиц не для выявления их потенциала или основных умственных способностей, но на их знания специфического рода работы как особого уровня ответственности, будь то для повышения по службе или для приема на службу.

В последние годы этот принцип модифицирован на уровне экзаменов для приема на муниципальную службу. Суть новых экзаменов состоит в том, что они предназначены отобрать тех, кто имеет потенциал для роста в административной работе, но не имеет специальных знаний о работе, которую они будут выполнять. Особенно эта практика распространена в отношении недавних выпускников университетов. Но такие экзамены применяются только как приемные, а для повышения по службе сохраняются прежние, основанные на знании характера работы.

Континентальная модель

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:

· сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня),  выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

· ограниченная автономия местного самоуправления; наличие  на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Местное управление во Франции

В соответствии со ст.72 Конституции Французской Республики (1958г.) местными коллективами во Франции “являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие местные коллективы создаются законом”.

В практике функционирования французской системы местных органов понятия “местный коллектив” и “территориальный коллектив” рассматриваются как идентичные. Территориальный коллектив определяется как общественное юридическое лицо, имеющее право принятия решений административного характера и обладающее относительно широкой автономией в отношении государственных органов власти, не зависимое от “центра” и имеющее конкретную географическую базу. Едва ли можно согласиться с оценкой французских специалистов их системы местной власти, считающейся одной из наиболее жестко централизованных, применительно к полной “независимости от центра”.

Для системы местного управления Франции характерен принцип специализации, в соответствии с которым каждый местный коллектив связан строго определенной компетенцией, обусловленной их предназначением, за пределы которой они не имеют права выходить.

В настоящее время основными территориальными (местными) коллективами являются регионы, департаменты и коммуны. Своеобразие местных коллективов Франции, в отличие от большинства других стран, состоит в том, что одновременно они выступают в качестве административно-территориальных подразделений центрального правительства, а соответственно, на их территории действуют должностные лица и службы, выступающие от имени государства.

Регион

С 1955 года регионы являлись чисто административными единицами, подразделениями центральной администрации, а потому действовали на основе централизации (основными же критериями местных коллективов являются децентрализация и наличие выборных органов).

Законом от 2 марта 1982 года регион приобрел статус местного коллектива.

Основными региональными органами являются совет, председатель совета, экономический и социальный совет. Своебразие такой системы органов объясняется главным образом закрепленным в законе от 2 марта 1982 года целевым назначением регионов “продвигать вперед экономическое, социальное, медицинское, культурное и научное развитие региона и устройство территории, обеспечивать защиту его самобытности”.

а) Региональный совет. С приобретением статуса местного коллектива в 1982 году до 1986 года регионы формировали свои советы на основе непрямых выборов (из депутатов от региона, от генеральных советов и муниципальных советов крупных коммун). В 1986 году были введены всеобщие прямые выборы членов региональных советов.

Совет принимает решения по всем вопросам, входящим в компетенцию региона. Контроль за законностью решений регионального совета осуществляет региональный комиссар республики (региональный префект).

б) Председатель регионального совета - является главой исполнительной власти в регионе. Избирается региональным советом из числа своих членов.

Председатель совета изучает все вопросы, выносимые на рассмотрение совета, готовит проекты решений, созывает совет и председательствует на его заседаниях. Председатель является распорядителем финансов региона. Руководит работой региональных служб и занимается кадровыми вопросами.

Региональный совет после избрания председателя на тех же началах избирает членов бюро, которые будут помогать председателю совета в осуществлении его функций. Совет вправе передать бюро и часть собственных полномочий по принятию решений (за исключением финансовых вопросов).

в) Экономический и социальный комитет. Является своеобразным структурным подразделением, существующим только в регионе - в других местных коллективах подобных органов нет. В его состав включаются представители органов, занимающихся вопросами, входящими в компетенцию региона.

Экономический и социальный комитет играет исключительно консультативную роль - давать заключения (как по собственной инициативе, так и в силу закона и по обращению председателя совета) по проектам решений и по любым вопросам, входящим в компетенцию региона.

На региональном уровне учреждена целая система служб государственной администрации. Представителем государства в регионе является «региональный префект» (в 1982 году название «региональный префект» было заменено на «региональный комиссар республики», но это была лишь чисто терминологическая замена понятий без изменения сущности и функций этого института, новшество не прижилось и в 1988 году окончательно официально было восстановлено прежнее название должности).

Главное назначение регионального префекта - проводить на территории региона политику правительства, прежде всего в вопросах экономического и социального развития территорий.

Департамент

Как и другие местные коллективы, имеет двойственную природу:

1) является государственной административно-территориальной единицей, осуществляющей делегированные центральной властью полномочия;

2) является местным коллективом.

В результате проведенных в 80-е годы реформ местного управления сущность департамента как местного коллектива стала доминирующей.

Любой вопрос, прямо затрагивающий интересы жителей департамента и не переданный в ведение другого местного коллектива, входит в компетенцию департамента. Особое значение имеют функции департамента по содействию сотрудничеству местных коллективов.

Основными полномочиями департамента являются: организация работы школьного транспорта, социальное обеспечение и здравоохранение, охрана окружающей среды, морские порты и некоторые другие.

Руководят работой департамента генеральный совет и председатель генерального совета.

а) Генеральный совет. Формируется на основе всеобщих прямых выборов. Генеральный совет департамента по-существу является постоянно действующим органом, поскольку, несмотря на ограниченный срок полномочий советников (6 лет), его состав обновляется не одновременно, а частично, каждые три года.

Заседания совета проводятся не реже 1 раза в три месяца и являются открытыми (если только сам совет не примет решение о проведении закрытого заседания).

Генеральный совет утверждает бюджет департамента, решает вопросы оказания финансовой помощи нуждающимся коммунам, учреждает общественные службы департамента, рапоряжается имуществом департамента и т.д.

б) Председатель совета. Является главой исполнительной власти в департаменте. Избирается советом из числа его членов. Выборы проводятся каждые три года (после обновления состава генерального совета). Председатель совета может переизбираться на эту должность неограниченное число раз.

Председатель совета осуществляет функции, аналогичные функциям председателя регионального совета.

Поскольку департамент является также подразделением государственной власти, осуществляющим делегированные полномочия центрального правительства, следует остановиться и на этом аспекте функционирования департамента.

Выделение департамента в качестве одного из уровней государственной администрации обусловлено, по меньшей мере, двумя причинами:

1) наличием должности префекта;

2) разветвленной системой государственных служб в департаменте.(См. там же, с.57).

Префект - носитель государственной власти в департаменте, представитель центрального правительства, информирующий его обо всех наиболее важных делах, происходящих в департаменте (для этого при префекте создается служба “общей информации”). В качестве главы всей системы государственной администрации в департаменте префект обладает, в частности, такими полномочиями, как обеспечение поддержания порядка в департаменте, осуществление контроля за исполнением законов и иных актов центральной власти, а также осуществляет административный контроль за деятельностью всех общественных учреждений департамента и его коммун.

Вопрос о префекте и его службах не рассматривается нами более подробно, поскольку не входит непосредственно в наш предмет исследования.

Коммуна

Коммуна - прежде всего местный коллектив, а не государственная административно-территориальная единица. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в коммуне самостоятельного должностного лица - представителя государства. Глава исполнительной власти в коммуне - мэр - одновременно выполняет функции представителя государства в коммуне.

Изменение границ коммун - компетенция центральных властей, споры же между коммунами по поводу границ между ними могут рассматриваться и префектом департамента.

а) Муниципальный совет. Численный состав муниципальных советов различен и зависит от числа жителей коммуны. В соответствии с законом от 19 ноября 1982 года самая маленькая коммуна (с числом жителей менее 100) вправе избирать 9 муниципальных советников, муниципальный совет самых больших коммун ( с числом жителей 300.000 и выше) насчитывает 69 советников.

Срок полномочий муниципальных советников - 6 лет. Свои функции они выполняют бесплатно (исключения могут быть предусмотрены лишь для некоторых крупных городов).

Совет в полном составе может уйти в отставку или быть распущен. Роспуск муниципального совета осуществляется лишь на основе указа Президента республики, принятого на заседании правительства, и возможен только по одной причине - если совет не в состоянии управлять коммуной.

Решения муниципального совета вступают в силу с момента их передачи представителю государственной власти (в префектуру). Законами 1982 года упразднено право префекта признавать решения совета недействительными, этим правом наделен лишь административный суд.

б) Мэр. Мэр избирается муниципальным советом на первом его заседании путем тайного голосования. На этом же заседании происходит избрание и заместителей мэра, число которых должно быть не менее одного, но и не выше 30% от установленной численности муниципальных советников для данной коммуны.

Срок полномочий мэра и заместителей - 6 лет и досрочное освобождение их от должности советом невозможно. За свою деятельность мэры и заместители мэра получают вознаграждение, не облагаемое налогом.

Полномочия мэра состоят как бы из двух частей, обусловленных двойственной природой этой должности:

1) полномочия мэра как главы исполнительной власти в коммуне;

2) полномочия мэра как представителя государственной администрации в коммуне.

Как глава исполнительной власти в коммуне мэр готовит и ведет заседания муниципального совета, проводит в жизнь решения совета, является распорядителем расходов, руководит муниципальными службами, осуществляет различные полномочия по охране общественного порядка и т.д.

Как представитель государственной администрации в коммуне мэр осуществляет ряд полномочий под непосредственным руководством префекта или прокурора республики.

Так, под руководством прокурора республики мэр осуществляет работу с актами гражданского состояния (регистрирует браки, рождения и смерти, следит за ведением соответствующего делопроизводства), определенные судебные функции (констатация правонарушений, розыск и задержание преступников, сбор доказательств и т.п.), функции прокурора в суде (в случае отсутствия комиссара полиции).

Под руководством префекта мэр обеспечивает обнародование законов и других нормативных актов, проведение выборов; участвует в проведении общегражданской и военной переписи населения, удостоверяет подписи, выдает лицензии от имени государства, и т.п.

Межкоммунальная кооперация.

Большое число мелких коммун, не имеющих необходимых материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов для нормального функционирования, вызывает необходимость выработки различных форм межкоммунального сотрудничества. Основными формами межкоммунального сотрудничества во Франции являются синдикаты коммун, дистрикты и городские объединения.

Синдикат коммун. Создаются префектом по просьбе заинтересованных коммун. Закон от 5 января 1988 года предоставил коммунам право выхода из состава синдиката без предварительного согласия партнеров, но при наличии согласия префекта.

Синдикаты коммун являются юридическими лицами. Компетенция их определяется коммунами в момент создания синдикатов и зависит от широты и характера полномочий, которые коммуны добровольно слагают с себя в пользу синдиката.

В зависимости от этого синдикаты могут быть специально-целевыми и многоцелевыми.

Специально-целевые (или одноцелевые) синдикаты коммун создаются для совместного осуществления одной из функций - уборки мусора, водоснабжения, школьного транспорта и т.п.

Многоцелевые синдикаты реализуют множество услуг, в которых есть совместная заинтересованность вошедших в состав синдиката коммун.

Закон 1988 года предусмотрел возможность создания также долевых синдикатов ( коммуна передает полномочия только частично, наделяясь соответствующей долей участия в работе синдиката).

Финансовые средства синдиката складываются из обязательных взносов членов-коммун, субсидий из госбюджета, займов, а также частично из сборов платежей за пользование услугами, предоставляемыми синдикатами.

Размеры и порядок внесения обязательных взносов коммун фиксируются в учредительном документе синдиката и могут зависеть от финансово-материального положения коммуны, численности жителей, доли переданных полномочий и т.д.

Руководят работой синдиката комитет и председатель синдиката.

Комитет синдиката образуется из представителей входящих в его состав коммун, как правило, избираемых муниципальными советами этих коммун из числа муниципальных советников. Комитет работает в форме заседаний, проводимых 1-4 раза в год, на которых принимаются решения по всем вопросам, касающимся реализации полномочий синдиката.

Председатель синдиката является главой исполнительной власти в синдикате. Порядок его избрания и полномочия в отношении комитета аналогичны порядку избрания мэра коммуны и полномочиям мэра в отношении муниципального совета.

Дистрикт коммун.

Считается более развитой формой межкоммунального сотрудничества. Несмотря на то, что порядок образования дистрикта аналогичен созданию синдиката, он существенно отличается от последнего по характеру полномочий.

Если при создании синдиката коммуны достаточно свободны в определении объемов своих полномочий и конкретных функций, передаваемых в пользу синдиката, то дистрикт образуется для выполнения конкретного минимума задач, в связи с чем ему в обязательном порядке передаются коммунами соответствующие полномочия. Для всех дистриктов такими обязательными функциями являются: управление жилищными службами и управление противопожарными центрами. По решению членов-коммун в ведение дистрикта могут быть переданы и другие полномочия.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11