Исторический опыт муниципального управления зарубежных стран

Главным недостатком этой системы считается то, что большая концентрация власти (полномочий) у мэра создает основу для напряженных отношений между мэром и советом.

Расширение и укрепление власти мэров, возложение на них больше ответственности за управление городами свидетельствует о том, что эти города взяли курс в сторону другой системы городского управления, где в центре стоит управляющий городом, хотя они официально ее еще не приняли.

Система "Совет - управляющий" была впервые испробована в 1908 году в городе Стаунтон, в штате Виргиния. Сейчас более 40% городов с населением более 25 тыс. человек (т.е. средних городов) приняли эту систему.

За последние десятилетия сложность городских проблем настолько возросла, что во многих случаях выборным лицам не хватает знаний и опыта для решения этих проблем. Выход нашли в передаче большей части исполнительных полномочий высокообразованному и опытному профессиональному администратору города: немногочисленный выборный совет вырабатывает постановления и городскую политику, а для проведения своих решений в жизнь нанимает администратора.

Одновременно действуют мэр и управляющий. Однако мэр, избираемый советом, почти целиком отстранен от исполнительной деятельности, реальной властью не обладает, а осуществляет в основном представительские функции и председательствует в совете.

Должность управляющего не выборная - он назначается (и отзывается) советом. Управляющий может быть приглашен из другого города. Он сам назначает всех городских чиновников, пользуясь "системой заслуги", которая гарантирует ему наилучший персонал.

Обычно срок работы администратора города не устанавливается - он занимает этот пост до тех пор, пока совет удовлетворен его деятельностью.

Возникновение этой системы связано с переносом в местное управление форм руководства, свойственных частным корпорациям с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Городская администрация также должна давать населению наилучшее обслуживание при наименьших затратах.

"Комиссионная (коллегиальная)" система городского управления характеризуется тем, что ответственность за управление городом возлагается на небольшую группу людей, достаточно видных, чтобы пользоваться уважением народа. Обычно коллегия (комитет, комиссия) состоит из 5 человек, один из которых выполняет функции председателя и называется мэром. Общие решения по вопросам управления принимаются всей коллегией в целом. В ведении каждого члена коллегии находится работа одного или более городских отделов.

Главный недостаток этой системы управления видят в том, что голоса в коллегии могут разделиться, и нет такой власти, которая тогда могла бы сдвинуть ее с мертвой точки.

Теории города

Особое место, которое занимает город в системе муниципальных единиц, объясняет такое пристальное внимание к исследованию его правовой природы. Фундаментальным научным трудом в этом направлении является “Правовая теория города”, разработанная профессором права университета Пенсильвании Джеральдом Е.Фругом. Профессор Фруг, анализируя общую теорию города как подразделения штата, доказывает, что город, получая власть от штата, фактически является бессильным. Предоставление городу реальной власти, включая юридические права, которыми обладают частные корпорации, может, по мнению Фруга, способствовать наилучшему осуществлению “ общественной (публичной) свободы).

Этот вывод ему позволило сделать, в частности, изучение уже упомянутого нами ранее труда Диллона, который определил, что одним из наиболее важных аспектов современного американского города - он не столько штат в миниатюре, сколько коммерческая (деловая) корпорация: его дело - разумно управлять местными делами и экономно расходовать доходы инкорпорированного сообщества. Как только мы освоим этот урок и применим экономические (коммерческие) методы к схеме муниципального управления, - говорил Диллон,- мы будем на правильном пути к лучшим и более удовлетворительным результатам.

Города, наряду с другими единицами местного управления, изучались и с точки зрения их соответствия американской теории демократии. Ряд исследований местных сообществ заканчивался выводом, что они по форме являются скорее олигархическими, нежели демократическими, т.к. в них существует структура общественной власти или элитная группа или группы, которые реально принимают важные решения, редко утверждаемые другими членами сообщества.

Одно время замечание, что существует неравенство власти среди членов общества, расценивалось как заговор властьдержащих против других людей. С точки зрения демократической теории, политическая власть (в том числе применительно и к местному управлению) характеризуется 3 основными моментами:

1) политическая власть никогда не лимитирована, хотя элементы или источники, составляющие эту власть - должность, статус, деньги, влияние и т.д.- ограничены как по количеству, так и по качеству, однако политическая власть сама по себе существует без границ;

2) политическая власть никогда не бывает полностью сконцентрирована в какой-либо одной персоне или группе; в демократическом обществе даже более важно, чтобы не было персон или групп, полностью лишенных политической власти;

3) политическая власть является состязательной по сути и есть активный конкурент и конкурирующие группы, борющиеся за приобретение благосклонности и поддержки масс граждан.

Эта концепция политической власти, прежде всего с точки зрения состязательности, совершенно отлична от той, которую приводит Райт Милльс. Относительно власти в местных сообществах он говорит: «В каждом тауне или маленьком городе в Америке ряд фамилий из высшего класса становится над средними классами и возвышается над нижестоящим населением клерков и рабочих. Члены этого клана ... держат ключи к местным решениям; их имена и лица часто печатаются в местных газетах; фактически они являются собственниками газеты, равно как и радиостанции; они также собственники трех важных местных заводов и большинства торговых предприятий на главной улице; они управляют банками. Они абсолютно закрыты от смешения с кем-нибудь другим; они полностью осознают факт принадлежности к лидирующему классу лидирующих фамилий. Все их сыновья и дочери идут в колледж, часто после частной школы; затем они вступают в брак друг с другом или с другими мальчиками и девочками из подобных семей в подобных городах. После того, как они удачно поженились, они идут владеть, управлять, решать... И это стало традицией, и так это существует сегодня в маленьких городах Америки».

Определение точной правовой природы города важно и при решении такого вопроса, как ликвидация (роспуск) муниципальной корпорации. Города осуществляют некоторые функции (в частности, часть полицейских полномочий штата) и предоставляют определенные важные услуги и ни те, ни другие не могут просто перестать существовать. Более того, города владеют собственностью, которая представляет общественную пользу и не может быть передана в частные руки. Встает вопрос: если город распускается, что становится с его остаточными полномочиями и обязательствами?

Ответ на этот вопрос зависит от того, какую выбрать теорию природы муниципального управления. Существует 2 основные теории:

1) города - ничто иное, как инструменты штата, созданные штатом для более эффективного проведения политики штата. По этой теории, когда муниципальная корпорация распускается, ее полномочия и обязательства возвращаются к их источнику - штату, как возможный вариант - к параллельному или промежуточному уровню управления, определенному штатом, т.е. к смежному муниципалитету или графству;

2) города - создания их жителей, форма реализации их фундаментального права на самоуправление. По этой теории, если муниципальная корпорация распускается, граждане вольны осуществлять их право формировать другие корпорации, которые будут осуществлять подобные полномочия и будут субъектом подобных обязательств.

Американской науке известны и другие теории города, в частности, формирование городов по интересам, контрактных городов и т.п. Последняя теория, к примеру, основывается на отказе как от концепции города как создания штата, так и от города - создания его жителей. Предлагается абстрагироваться от географического принципа образования города, а рассматривать его как договорное (контрактное) образование. Такие города будут связаны вместе соглашениями их жителей вернее, чем просто географическая близость. Это позволяет включать в город-архипелаг только тех граждан, которые выразили свое согласие, и не включать в его границы нежелающих. Соответственно, муниципальные корпорации будут различной конфигурации (как специальные округа) для предоставления различных услуг. “Островные” города (города-архипелаги) будут осуществлять свою хозяйственную деятельность посредством заключения контрактов между городом и частными предоставителями услуг, а любые внешние проблемы будут разрешаться вышестоящими единицами управления.

б) Другие виды местного управления. Для тех граждан, которые проживают за пределами городов, основной формой местного управления является графство. Графства остались почти неизменными с колониальных времен, в них сильны древние традиции, население достаточно консервативно, что свойственно любой провинции, а потому местное управление имеет свои особенности.

Хотя графства являются наиболее традиционной и универсальной единицей американского местного управления и существуют почти во всех штатах, отношение к ним в штатах различно. Так, в Новой Англии графское управление находится в тени таунов, в то время как на юге страны графство как, тип местной единицы, доминирует. В Род-Айленде графства никогда не существовали, в Коннектикуте были упразднены в 1960 году, просуществовав около 300 лет; на Аляске графств нет, но существующие бороу являются единицами, очень схожими с графствами по своим функциям. Штат Техас насчитывает более 250 графств, в то время как многие другие штаты - не более 20.

Различия по территории между графствами достигают более 800 раз, но большие по территории графства могут быть одними из самых маленьких по численности населения и, соответственно, по плотности (так, в Нью-Джерси она составляла 807 человек на кв.милю, в Калифорнии - 100 человек, в Неваде - 2 человека на кв.милю). Графство Лос Анджелес насчитывало 7 млн.человек, графство Лавинг (штат Техас) - 114 человек. Только 4,5% графств имели население 250.000 и более, 6,8% - по меньшей мере 100.000, но эти 11,3% графств обслуживали 66% населения страны. В целом графства использовались для общештатных целей, но постепенно наметилась тенденция к ориентации их на местные вопросы. Рассматриваются графства преимущественно как ключевые политические единицы, защищающие интересы сельских территорий.

В настоящее время графства, предполагается, играют 3 главные роли:

во-первых, административного района штата, выполняя определенные функции, включая избирательные и судебные;

во-вторых, единицы местного управления. Графство все шире признается более муниципальной, чем квазимуниципальной единицей, и осуществляет как управленческие, так и собственнические функции;

в-третьих, координирующих агентств по определенным программам и функциям местного управления в таких сферах, как планирование, кадровая политика, библиотечные службы, районирование и др.

Делами графства ведает совет, в составе которого обычно бывает меньше десяти человек. Председателем совета может быть, например, судья графства. Многие должности в графстве заняты любителями, работающими не полный день и преимущественно без оплаты.

В функции графства входит регистрация сделок о купле-продаже недвижимого имущества, браков и всего, что требует общественной записи, а также строительство дорог, участие в штатных и национальных выборах, поддержание порядка, содержание тюрьмы и т.п., но самое главное, пожалуй, - выступать звеном судебной системы. Очень часто по любым вопросам графства обращаются за помощью к штатам и федеральному правительству.

Первичными подразделениями местного самоуправления в сельских местностях являются "тауны". Основа самоуправления в них - собрания граждан, на которых они избирают "выборных" для ведения общественных дел, взимают налоги, принимают решения по вопросам ремонта дорог, благоуствойства и т.д. В ряде северных штатов тауны подразделяются на "тауншипы" - нечто среднее между графством и тауном.

Множество мелких муниципальных единиц проходят как поселки и деревни и занимаются чисто местными проблемами: мощение дорог, освещение улиц, вывоз мусора и отходов, сбор местных налогов и др. Управление в них обычно возлагается на выборное правление или совет, которые имеют различные наименования: поселковый или деревенский совет, правление выборных лиц, правление членов комитета и др. Правление может иметь председателя или президента, может избираться мэр.

В некоторых штатах власть не возлагается на какое-то лицо или группу лиц, а решения принимаются непосредственно и регулярно самим народом на собраниях зарегистрированных избирателей.

в) Школьные и специальные округа. Достаточно многочисленными среди единиц местного управления являются школьные и специальные округа, которые, в отличие от остальных муниципальных органов, имеют узкую отраслевую специализацию (образование, дороги, санитария и др.). Однако могут создаваться округа и с более широкой компетенцией, выполняющие две и более функций, но они составляют небольшую долю в местном самоуправлении: так, в 1977 году более 93% округов составляли однофункциональные, и лишь 6,6% - многофункциональные округа. Границы округов могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц, а также пересекаться с границами других округов.

Специальные округа обладают признаками, свойственными самоуправляющимся единицам: они являются юридическими лицами, обладают гражданской правосубъектностью, действуют на основе самофинансирования и т.д.

Наиболее распространенными округами являются: школьные, пожарные, водоснабжения, жилищного строительства, санитарные и др. Число специальных округов быстро растет и распространение они получили во всех штатах.

Округа различаются между собой по размерам и финансовым возможностям. Как правило, наиболее крупными и мощными в финансовом отношении являются округа, занимающиеся транспортом, водопроводом, энергетикой.

Инициатива создания специальных округов может исходить как от населения определенной территориальной единицы, так и от местных органов и самого штата. Решение вопроса об образовании округа, определение его границ и компетенции относится к ведению штата.

В каждом округе образуется немногочисленный совет (5-7 человек), избираемый населением или назначаемый властями штата или местными органами.

Школьные округа принято выделять в особую группу округов. В них образуются избираемые населением советы, которые ведают практически всеми вопросами, относящимися к школьному образова-нию: взимают специальный налог для финансирования строительства и содержания школ, получают и распоряжаются штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимают преподавательский состав и т.д.

Возможность получения дополнительных финансовых средств на развитие конкретных сфер жизнедеятельности человека является одной из причин распространения школьных и других специальных округов. Введение дополнительных, специализированных, налогов люди воспринимают с пониманием, так как точно знают, на какие цели их деньги будут использованы.

В соответствии с проведенной в 1977 году переписью, соотношение числа единиц местного управления в США является следующим:

Графства - 3.042

Муниципалитеты - 18.862

Тауншипы - 16.822

Школьные округа - 15.174

Специальные округа - 25.962

Всего - 79.913

Как видно из приведенных данных, больше половины всех единиц местного управления в США составляют школьные и специальные округа.

Муниципальная кадровая политика

Несомненный практический интерес, с точки зрения развития российской системы местного самоуправления, может представлять вопрос о том, как проводится муниципальная кадровая политика в США.

«Кадровая политика - это искусство подбора новых служащих, используя старых таким образом, чтобы можно было получать максимальное качество и количество продукции и услуг от рабочей силы».

Кадровая политика включает в себя и работу, и должность, и мотивацию поведения людей внутри данной организации, «... в конечном счете направлена на то, чтобы цели деятельности этой организации были достигнуты наиболее эффективно и экономно с максимальным использованием всех работников».

Рассмотрим основные моменты, характеризующие работу с кадрами муниципальной администрации.

Сепаратизм. Разобщенность (раздельность) управления кадрами на различных уровнях американского управления. Как общее правило, кадровые системы в США на всех уровнях - федеральном, штатном и местном - действуют полностью независимо друг от друга ( несмотря на тот факт, что в некоторых случаях федеральное правительство устанавливает стандарты кадровой политики в правительствах штатах, а штаты - в ограниченном числе случаев - обеспечивают определенные службы в муниципальном аппарате.

Характерно, что кадровые системы различных уровней управления не имеют иерархических отношений.

Правовые основы муниципальной кадровой политики. Каждый штат имеет собственную правовую базу муниципальной кадровой политики, отличающуюся как от других штатов, так и в отношении различных уровней местного управления. Кадровая политика городов основывается, как правило, на следующих актах:

1) В относительно немногих случаях (Массачусетс и Нью-Йорк) города пользуются штатными законами, которые применимы к штатным служащим.

2) Общим для многих штатов является принятие общих законов, содержащих положения о “гражданской службе”, применимых к различным категориям городов, часто в зависимости от их размеров.

3) Специальные акты, определяющие рамки кадровой системы особых городов.

4) Местные хартии. Города, пользующиеся привилегией “home rule”, принимают собственные хартии, многие из которых включают положения по “системам гражданской службы”.

5) Акты, принимаемые муниципальным представительным органом.

6) Исполнительные или административные приказы. В отсутствие местной хартии или ордонанса местного представительного органа возможно принятие муниципальной исполнительной властью приказов, содержащих положения относительно управления кадрами.

Техническая помощь в реализации муниципальных кадровых программ. Как правило, местные власти в той или иной мере нуждаются в помощи по реализации муниципальных кадровых программ. Эта помощь может исходить от различных органов и осуществляться в различных формах. Достаточно распространенной является помощь на платной основе: закон штата уполномочивает кадровое агентство предоставлять определенные административные и технические услуги (в пределах юрисдикции) на платной основе (штаты Алабама, Калифорния, Орегон, Висконсин и др.).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11