Предложения по усовершенствованию государственного регулирования миграционных потоков

2. Необходима подготовка проекта федерального закона об оказании помощи лицам, пострадавшим в ходе разрешения локальных кризисных ситуации в субъектах Российской Федерации. Такой законопроект позволит установить порядок финансирования в единую систему расходования материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на восстановление хозяйственных объектов, упорядочит и объединит усилия федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по решению этой проблемы.

3. В 1998 г. принят Федеральный закон «О борьбе с терроризмом». Одна из глав этого Закона устанавливает порядок возмещения вреда, причиненного в результате террористических акций, и социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористической акции. В соответствии с этим Законом порядок возмещения вреда регулируется гражданско-процессуальным законодательством, а порядок осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористической акции, определяется Правительством Российской Федерации. Практика последних лет показывает, что причинивший вред, которому мог бы быть предъявлен гражданский иск, как правило, не бывает найден. В Законе не предусмотрена компенсация за ущерб, причиненный при проведении контр террористической операции.

4.Отсутствие комплексного подхода к регулированию миграционных потоков привело к неравномерной миграционной нагрузке на субъекты Российской Федерации и существенно осложнило решение вопросов обустройства и интеграции беженцев и вынужденных переселенцев. В связи с этим особую актуальность приобретает разработка проекта закона «О государственном регулировании миграционных потоков на территории России на основе установления субъектами Российской Федерации миграционных квот». Таким образом, миграционная политика служит для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворения потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рационального размещения населения на территории страны, использования интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России. Реализация миграционной политики обеспечивается путем взаимодействия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ. Основана государственная миграционная политика на нормах международного права, положениях Конституции РФ, федеральных законах и нормативных правовых актах.

1.3 Правовое регулирование в области миграции

Для России входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом государства – Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно актуальным. Институирование новых межгосударственных отношений, как ближним, так и дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля – эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий мигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства. Происходящие миграционные потоки, как в мире, так и в России неоднородны.[22, с. 2]

В системе добровольной миграции следует выделить экономическую и, прежде всего, трудовую миграцию. Она представляет собой миграцию физических лиц из одной страны в другую, а также внутри одной страны с целью найма на работу. Как правило, экономический мигрант покидает свою страну добровольно, при этом, в случае принятия решения вернуться на родину, он продолжает пользоваться защитой со стороны своего государства. Наиболее тяжелые как для личности, так и для общества, государства последствия несет вынужденная миграция. Вынужденная миграция так же, так и добровольная, может иметь различные характеристики. Она бывает внешней (лица ищущие убежище, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные внутри страны лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной, легальной и нелегальной и т.д.

Для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией в этой связи обязательствами, в настоящее время в России выработан ряд законодательных актов.

Прежде всего, это относится к общепринятым принципам и нормам международного права и международным соглашениям Российской Федерации, в том числе по вопросам миграции, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, включены в правовую систему России. Это касается выполнения Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г., к которым Российская Федерация присоединилась в 1992 году (в России они вступили в силу с февраля 1993 г.) ряда других международных документов. Также законодательство Российской Федерации в области миграции составляют федеральные законы, законы субъектов Федерации и акты органов исполнительной власти.

Весь существующий в законодательстве Российской Федерации нормативный массив, так и или иначе связанный с миграцией, можно классифицировать по доброму десятку критериев – по принадлежности к той или иной отрасли права, по субъекту (российские граждане, иностранные граждане или лица без гражданства), по иерархии, по времени издания, по тому, регулирует ли акт непосредственно миграционные процессы или же устанавливает правомочия государственных органов, работающих в сфере миграции, и т.д.

Для удобства восприятия представляется целесообразным разбить всю данную совокупность нормативных правовых актов на группы, соответствующие иерархии нормативных актов, основу которых составляет Конституция Российской Федерации.

Нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие принципы регулирования миграции, можно условно разделить на две части. К первой относятся те из них, которые признают права человека, прямо или косвенно лежащие в основе миграционных процессов, ко второй-нормы, определяющие пределы полномочий и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также должностных лиц по управлению процессами, образующими явление миграции, в том числе по обеспечению соблюдения требований законодательства.

Основой существования миграционных процессов являются признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы человека. Все они в большей или меньшей степени оказывают влияние на внутреннюю и внешнюю миграцию. [23, с. 69 – 77]

Конституция провозгласила, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным нормам международного права…». Согласно части третьей статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи с частью второй статьи 17 и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человек и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.

Реализация людьми некоторых из этих прав свобод непосредственно образует миграционные потоков. К ним следует отнести права и свободы, установленные нормами частей первой и второй статьи 27 Конституции Российской Федерации. Они закрепляют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и для граждан России – право на беспрепятственное возвращение на ее территорию.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации не признает за человеком права на абсолютную свободу – в части свободы передвижения и выбора места пребывания и места жительства это право принадлежит лишь тем лицам, которые находятся на территории Российской Федерации на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. В отношении двух последних категорий федеральным законом установлены специальные ограничения. Субъектом права беспрепятственного въезда в Российскую Федерацию вообще может быть только гражданин Российской Федерации. Однако и это право необходимо соотносить с принципом, закрепленном в пункте 3 статьи 17 Конституции: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». В соответствии с данными принципом часть статьи 55 Конституции устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом «только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Принятие федеральных законов, регламентирующих как деятельность государства, так и должностных лиц, также можно отнести к основаниям, на которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов. К таким конституционным нормам, прежде всего, следует отнести те, которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения (часть 1 статьи 6), поскольку институт гражданства имеет исключительно важное значение для регулирования миграции.

В другую группу установлений Конституции Российской Федерации находятся такие важные для регулирования миграционные вопросы, как принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением (пункт «а» статьи 71), регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации (пункт «в»), установление порядка деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти (пункт «г»), установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (пункт «е»), финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежная эмиссия и основы ценовой политики (пункт «ж»), федеральные налоги и сборы (пункт «з»).

К мощным инструментам регулирования миграционных потоков следует отнести вопросы определения статуса государственной границы и ее защиты, а также судопроизводство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство (пункт «о»).

Таким образом, по Конституции Российской Федерации основные, принципиальные аспекты правового регулирования миграции отнесены к исключительному, по смыслу статей 71 и 72, ведению федерального центра. Вместе с тем ряд предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов представляет собой во многом те же вопросы федерального ведения, но содержащие определенные уточнения – если к компетенции центра отнесены «регулирование и защита прав и свобод …», то компетенция субъектов федерации, не предусматривая регулирования, в то же время предполагает наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина и пути такой защиты: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также установление режима пограничных зон (пункт «б» часть 1).

Только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие важные для регулирования миграционных отраслей права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды (пункт «к»), выполнение международных договоров (пункт «о»). К рассматриваемой группе норм вплотную примыкают установленное пунктом «а» статьи 89 Конституции правомочие Президента Российской Федерации решать вопросы гражданства Российской Федерации и представления политического убежища.

Положения Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере миграционных потоков, получили свое непосредственное отражение в более чем 30 действующих на настоящий момент федеральных законах.

Одним из основных законодательных актов, регулирующих миграционные правоотношения, является Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Данный закон непосредственно реализует положения ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации – «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Закладывая основы механизма, призванного обеспечить право на свободу передвижения – порядок получения выездных документов для российских граждан, въезда и транзитного проезда для иностранцев, закон в тоже время достаточно подробно, за некоторым исключением, устанавливает случаи и основания ограничения такого права, включая отсылки к законодательству о безопасности и как частные случаи – к законам о Государственной границе и о государственной тайне.

Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», содержащий правила пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, развивает, в свою очередь, принципы и нормы, изложенные в другом акте – Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности». Последний предусматривает деятельность ряда уполномоченных органов, осуществляющих государственное принуждение, в том числе и при пересечении государственной границы, и в части принятия решения о допуске (выдаче визы) в Российскую Федерацию.

Без сомнения, к законам, регулирующим въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства в части защиты здоровья населения, следует отнести Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».

Определенная регламентация въезда и выезда иностранных граждан установлены Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (например, пункт 2 статьи 30, касающийся миграционной карты). Основное же содержание данного закона составляют нормы, устанавливающие статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме данного закона, правовое регулирование в данной сфере осуществляются Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев, при этом данный закон распространяет свое действие в равной степени на граждан Российской Федерации. В меньшей степени правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определяется Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом территориальном образовании».

В случае лишения либо утраты статуса беженца, нарушения правил пребывания, проживания в Российской Федерации или транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с Федеральными законами «О беженцах» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» подлежат депортации за пределы Российской Федерации. Однако в настоящее время законодательно не установлен четкий порядок депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. [29, с. 289]

Законодательным актом, регулирующим права иностранных граждан и лиц без гражданства в части получения российского гражданства, является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в котором содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Законом установлены правила, согласно которым гражданство не смогут получить лица, связанные с преступностью, не владеющие государственным языком, не имеющие возможности содержать себя в стране проживания. Введена норма, ограничивающая предоставление двойного гражданства в случаях, не предусмотренных федеральным законом или международными договорами, а приобретение российского гражданства иностранцами за рубежом разрешено только в исключительных случаях по решению Президента Российской Федерации.

Рассматривая правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необходимо обратиться к Закону Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», который в соответствии с п. 3 ст. 1, признает указанную категорию лиц вынужденными переселенцами, устанавливая экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах» последними признаются граждане Российской Федерации, а основное действие закона направлено на регулирование вынужденной миграции граждан Российской Федерации.

В целях защиты конституционного права граждан на свободу передвижения принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Вместе с тем, как представляется, не каждое лицо, пользующееся упомянутым правом, в то время может быть признано в качестве мигранта. Это связано с тем, что переселенец (мигрант), во-первых покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных и административных). Не случайно упомянутый выше закон закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры пересечения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы.

Помимо перечисленных федеральных законов и законов Российской Федерации, а также целого ряда других законов, непосредственно или опосредованно воздействующих на правоотношения в сфере миграционных процессов, следует упомянуть о ряде кодифицированных законодательных актов, затрагивающих прямо или косвенно отношения в сфере миграции, устанавливающих ответственность за правонарушения, связанные с незаконной миграцией. К таким нормативным актам относятся Налоговый, Бюджетный, Гражданский, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

Наряду с федеральными законами и законами Российской Федерации, регламентирующими деятельность государства в сфере миграции, необходимо отметить двухсторонние и многосторонние международные соглашения о сотрудничестве между органами государственной власти и управления Российской Федерации и Правительствами зарубежных стран, в области борьбы с незаконной миграцией и преступностью.

Международные договоры и соглашения по вопросам миграции наиболее предметно регулируют миграционные процессы между Россией и другими государствами, поскольку выражают согласованные подходы к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства. [24, с. 152]

Нормативными правовыми актами, регулирующими в Российской Федерации, являются акты органов исполнительной власти. К нормативным актам данной группы относятся свыше 90 действующих Указов Президента Российской Федерации, Постановлений и Распоряжений Правительства России, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также изданных во исполнение указанных актов ведомственных нормативных актов министерств и ведомств.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10