Предложения по усовершенствованию государственного регулирования миграционных потоков

При рассмотрении данного нормативного блока, регулирующего правовые отношения в сфере миграции, необходимо отметить, что в целом для системы правового регулирования миграции в Российской Федерации характерно наличие в большей степени подзаконных актов, регламентирующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, нежели миграцию российских граждан. Однако необходимо отметить ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих вопросы общего характера в области миграции. Таким нормативным актом является, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 19января 1998года № 60, утверждающее Положение о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, в котором закреплен общий порядок функционирования пунктов осуществления пропуска через государственную границу всех категорий лиц, а также транспортных средств, грузов и товаров. Детализация порядка работы пунктов пропуска в зависимости от классификации осуществлена характерным для режима участка государственной границы приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 9 января 1997 года № 3 «Об утверждений Правил режима в пунктах пропуска автотранспортных средств через Государственную границу Российской Федерации», а также аналогичными документами других федеральных министерств и ведомств.

В отличие от указанных актов общего характера действует значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения с участием только российских граждан или, наоборот, только иностранных граждан и лиц без гражданства.

К нормативным подзаконным актам федеральных органов исполнительной власти, регулирующим такие отношения, следует отнести, прежде всего, весь блок документов, издаваемых во исполнение Федерального закона о правовом положение иностранных граждан в Российской Федерации. К той же подгруппе можно отнести нормативные акты, регулирующие особые общественные отношения, участниками которых являются иностранные граждане и лица без гражданства в связи с прибытием их в Российскую Федерацию в поисках убежища или ходатайства о предоставлении им в России статуса беженца. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 21.07.97 года № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерации политического убежища», Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.98 года №679 «Об утверждении общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами».

К числу правовых актов, регулирующих общественные отношения в области миграции с участием только российских граждан, следует отнести постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1994 года № 1451 «О комплексе мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций», действует также широкий круг Постановление Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам документального оформления правового статуса гражданина Российской Федерации. [41, с. 140 – 141]

Несколько в стороне от рассматриваемого выше вопроса находится нормативные правовые акты, устанавливающие во исполнение соответствующих законодательных норм порядок правоприменения и правомочия государственных органов осуществляющих контрольные функции в сфере миграции. Это постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 1994 года № 249 «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и ее состав» и от 8 сентября 1994 г. № 1020 «Об утверждении положения об миграционном контроле».

Примечательны некоторые нормативные правовые акты, связанные с правовым положением иностранных граждан в Российской Федерации, действующих в области здравоохранения, трудовых отношений и таможенного дела, в частности, правило проведения обязательного медицинского, освидетельствования на выявление вируса иммунодефицита человека утвержденный постановлений Правительством Российской Федерации от 13 октября 1995 г. № 1017, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешение на работу, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. № 941, постановлением Министерства труда и занятости Российской Федерации от 4 апреля 1994 г. № 28 «Об утверждении разъяснения «о некоторых вопросах, связанных с применением п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1994 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы».

Особое внимание заслуживают нормативные правовые акты приграничных регионов, направленные на пресечение незаконной миграции о обеспечение безопасности коренного населения, например Постановление главы администрации Белгородской области от 6 октября 1999 г. № 566 «О мерах по обеспечению безопасности населения области в связи с обострением миграционных процессов», Постановление главы администрации Краснодарского края от 18 июня 2002 г. № 676 «Об усилении государственного контроля за миграционными процессами и обеспечении защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации проживающих на территории Краснодарского края». Принятие такого рода нормативных правовых актов свидетельствует о слабости федерального законодательства в этой сфере.

К нерешенным проблемам законодательства Российской Федерации в области миграции следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования вопросов миграции, что является значительным фактором роста напряженности в обществе оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональной и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства.

Это требует выработке адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установления соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательства в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.

Прежде всего требует определения правовое положение мигранта. В то же время, к сожалению, сам термин «мигрант» в российском законодательстве не определен.

Направления совершенствования законодательства в этой связи целесообразно определить в научно обоснованном программном правительственном документе, который должен показать, в том числе, и место законодательных актов, касающихся прав мигрантов, в общей системе российского законодательства, в связи, с чем необходимо внести соответствующие изменения в утвержденную Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р, Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Представляется, что необходимо осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне, что на практике позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам, определит соответствующие государственные полномочия в этой сфере. Органам государственной власти субъектов Федерации или органам местного самоуправлении необходимо передать исполнительные полномочия в случаях, предусмотренных федеральным законами, с одновременным предоставлением необходимых материальных и финансовых средств на их осуществление.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что законодательные нормы, регулирующие права мигрантов, в основной своей массе являются составной частью административного законодательства и могут быть выделены, в силу указанной специфики, в специальный институт.

Выделение соответствующих законодательных норм сконцентрирует и скоординирует усилия по вопросам защиты прав мигрантов, позволит найти новые, более удачные пути решения существующих проблем. В связи с этим требует дальнейшего изучения целесообразность разработки федерального закона о правах мигранта.

В рамках совершенствования законодательных актов миграционной политики необходимо уточнить вопросы предоставления статуса отдельным категориям мигрантов, прежде всего тем из них, кто вынужденно покинул место жительства. [43, с. 95 – 96]

Так, в настоящее время, в связи с усилением борьбы с терроризмом, международной организованной преступностью и незаконной миграцией необходимо выдвинуть предложение о необходимости сужения круга лиц, признаваемых беженцами и лицами, ищущими убежище. Такие предложения могут быть реализованы путем усиления в целом процедурных механизмов предоставления статуса беженца и лица ищущего убежища. В частности, необходимо ввести дополнительные основания, по которым лицу может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу. В связи с этим важно отметить, что Управление Верховного Комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ) считает, что пересмотр и усиление процедурных мер и мер безопасности, вызванных угрозой терроризма, являются для государств необходимыми. Вместе с тем УВКБ настаивает на том, что сложный характер дел, связанных с исключением, является одним из доводов в пользу сохранения практики рассмотрения их в рамках регулярных процедур предоставления статуса беженца либо убежища, а не на этапе установления приемлемости ходатайства или в рамках ускоренных процедур. При этом важно также, что введение, каких либо подобных мер само по себе не потребует изменений в понятии беженца и лица ищущего убежища, поскольку в Федеральном законе «О беженцах» (в соответствии упоминавшейся Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г.) содержится положение, прямо исключающее из действия статуса беженца лиц, совершивших тяжкие преступления.

Следует учесть, что сокращение количества беженцев на территории Российской Федерации в настоящее время не может быть осуществлено через ведение механизма квотирования. Российская Федерация в соответствии с названными выше международными документами взяла на себя обязательства о предоставлении статуса беженца иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище, при наличии у них обязательств, которые соответствуют критериям данного статуса, определенным указанными актами. В связи с этим установлением квот и прием иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище и имеющих все основания для получения на территории Российской Федерации статуса беженца, входит в противоречие с принятыми Российской Федерации на себя международными обязательствами. Следовательно, ставить вопрос о введении квотирования для приема данной категории лиц можно только путем предварительного внесения соответствующих изменений в международные обязательства Российской Федерации.

Очевидно, что отнесение к беженцам наших соотечественников, прибывших в Российскую Федерацию из государств – участников СНГ, не соответствует целям, которые преследует международные акции по вопросам защиты прав беженцев. Для указанных лиц должна действовать процедура приобретения российского гражданства с одновременным предоставлением гарантий скорейшей социальной адаптации и бытового обустройства данной категории репатриантов, что необходимо отразить в соответствующем проекте Федерального закона «О репатриации». Требуют принципиального уточнения положения федерального законодательства, касающееся российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи с этим в другой субъект Российской Федерации. Законодательно установленные основания, по которым им предоставляется статус вынужденного переселенца аналогичны тем, которые необходимы для получения статуса беженца. Считаем, что в отношении указанных лиц целесообразно применить подходы, получившие признание на международном уровне. На сегодняшний день в международном праве отсутствует понятие вынужденного переселенца. Используемый в рабочих документах Комиссии ООН по правам человека термин «перемещенные внутри страны лица (ПВЛ)» предлагается распространять на лиц (или группы лиц), которых заставили или принудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекли международно-признаваемых государственных границ. Данное определение значительно расширяет перечень оснований, при наличии которых лицо может быть признано в качестве «перемещенного внутри страны». Полагаем, что в перспективе, возможно, его применение и в российском законодательстве.

Одним из ключевых для регулирования прав мигрантов является институт гражданства. Значение его в рассматриваемом контексте проявляется в тех случаях, когда выезжающие в значение имеет правовое регулирование вопросов гражданства, условий его приобретения или прекращения.

Для соотечественников Федеральным законом предусмотрен упрощенный порядок получения гражданства. Данный порядок касается тех из них, кто не получил гражданство государства бывшей республики Союза ССР и остается лицом без гражданства. Для лиц, родившихся на территории РСФСР и имевших в прошлом гражданство СССР, не предусмотрен упрощенный порядок, но установлен сокращенный срок проживания, необходимый для приема в гражданство Российской Федерации, - один год.

В то же время имеется целая категория лиц из числа наших соотечественников, права которых по приобретению российского гражданства оказались незащищенными. Речь идет о лицах, имевших в прошлом гражданство СССР, родившихся не в РСФСР, а в других бывших республик Союза ССР и принявших гражданство государства – бывшей республики СССР. Полагаем, что на указанных лиц должны распространяться льготные условия, предусмотренные упомянутым Федеральным законом, если государственный язык России они считают своим родным языком (единственным или наряду с другими языками). Разумеется, это предполагает свободное владение русским языком в объеме, предусмотренном положениями действующего федерального законодательства о гражданстве. Возможно, следует сократить для них сроки проживания, необходимые для приема в российское гражданство (например, до одного года). Решение многих проблем в области миграции зависит от согласованных действий государств – участников СНГ. Принятые в последние годы документы, к сожалению не всегда выполняются. Это касается, в том числе и Соглашения о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г., особенно в части сближения и унификации национальных законодательств государств участников содружества, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена и организации контроля за этими процессами.

Федеральный закон Российской Федерации от 18 июня 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» вступил в силу 15.01.2007. Внесены также изменения в ФЗ «О правом положении иностранных граждан в РФ» (№110) и в Кодекс РФ об административных правонарушениях (№189). Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.

Таким образом, единого подхода к формулировке определения миграции до сих пор не существует. В зависимости от изучаемого признака, выделяют внешние, внутренние, временные, маятниковые, сезонные, социальные, экономические, добровольные, принудительные, общественно-организованные и неорганизованные миграции. Современная миграционная ситуация в России является непосредственным отражением особенностей переживаемого этапа социально-экономического и политического развития страны. [43, с. 83 – 97]

2. Анализ государственного регулирования миграционных потоков в Российской Федерации

2.1 Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование

Миграционная ситуация в России за последние годы стала относительно самостоятельным фактором, усугубляющим диспропорции экономического и социального развития в отдельных регионах и в стране в целом. Спонтанная неуправляемая миграция оказывает негативное воздействие на общероссийские и региональные демографические, экономические, социальные и криминогенные процессы. В ряде случаев она является причиной неравномерности развития регионального рынка труда, создает угрозы безопасности приграничным субъектам Российской Федерации.

Текущая миграционная ситуация характеризуется следующими особенностями:

– Происходит снижение внешней и внутренней миграционной активности. После бурных миграционных процессов в 90-х годах ХХ века это может показаться некоторым стабилизирующим фактором, однако направления миграционных потоков, их структура и качественный состав не отвечают насущным и стратегическим государственным потребностям. Представляется, что без комплекса активных и системных мер по государственному правовому регулированию миграционной политики она качественно не изменится и не улучшит кардинальным образом российский рынок рабочей силы, особенно в сфере наукоемких технологий, промышленного производства, рыночной инфраструктуры;

– Иммиграция в Россию из стран СНГ и Балтии стала важным фактором поддержания численности населения страны в условиях естественной убыли населения, однако эти процессы все в меньшей степени являются компенсатором депопуляции в стране;

– Сохраняется стихийный отток населения из Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера в центральные и южные регионы страны. Этот процесс углубляет диспропорции регионального развития, а нерегулируемая миграция превращается в фактор дисбаланса и рассредоточения людских и природных ресурсов страны;

– Еще достаточно высока вынужденная миграция из районов этнических и вооруженных конфликтов, сохраняется незаконная внешняя миграция, подчас тесно переплетенная с криминалитетом.

Распад СССР и сопровождающие его взрыв национализма, вооруженные этнические конфликты, политическая нестабильность и системный социально-экономический кризис обусловили резкое падение территориальной мобильности населения, связанное с размещением производительных сил и соответствующим перераспределением трудовых ресурсов, и изменили природу внешней и внутренней миграции, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, репатриантов, процессы этнического и конфессионального размежевания и напряженности.

Постепенная нормализация политической обстановки на постсоветском пространстве ведет к формированию относительно стабильных русских и русскоязычных диаспор в ряде новых постсоветских стран, их интеграции в социум данных государств и сокращению миграционного оттока в Россию.

С другой стороны, параллельно с этой группой факторов переход к политике "открытых дверей", включение России в международный рынок рабочей силы, формирование рыночной экономики привели к развитию трудовой миграции и стали важнейшим амортизатором падения миграционной подвижности населения. Однако пока рано говорить о том, что государство полноценно овладело механизмами и рычагами, способными превратить миграцию в фактор модернизации и развития отечественной экономики. Так же, как не научилось преодолевать, компенсировать и минимизировать негативные последствия стихийной миграции для экономики, социальной стабильности и национальной безопасности.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10