Анализ системы обеспечения реализации интересов жителей муниципального образования

Существование муниципальных уставов было впервые предусмотрено Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в названном Законе использовался термин: «положение (устав) о местном самоуправлении»). Однако в условиях действия этого Закона, где были подробно расписаны полномочия органов местного самоуправления, также их иерархия, значимость уставов была невелика. Тем более, что указанный Закон устанавливал обязательность принятия уставов лишь в районах и городах, а в отношении иных территорий местного самоуправления - лишь допускал их наличие. В связи с чем в период действия этого Закона муниципальные уставы были приняты в очень немногих муниципальных образованиях [33, с. 20].

Федеральным законом «Об общих принципах...» уставу муниципального образования придается гораздо большее значение. Это обусловлено в первую очередь большим уровнем децентрализации государственного устройства, заложенным в Конституции Российской Федерации 1993 года. Естественным следствием повышения уровня децентрализации стало повышение значимости нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня. Названным Законом (статья 8) предусмотрено 14 вопросов, подлежащих изложению в уставе муниципального образования, причем перечень этих вопросов открыт. Значительная часть статей Федерального закона «Об общих принципах...» содержит нормы, указывающие на необходимость урегулирования тех или иных вопросов именно уставом муниципального образования. На текущий момент уставы приняты в значительной части из примерно 14 тыс. муниципальных образований, юридически оформленных в настоящее время.

Наряду с уставами муниципальных образований в практике муниципального нормотворчества применяются также такие акты, как решения представительного органа местного самоуправления, постановления главы муниципального образования, иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения. В целом можно констатировать, что муниципальные нормативные правовые акты в настоящее время являются элементом правового поля России [34, с. 25].

Однако, юридическая корректность муниципальных правовых актов еще явно недостаточна. По информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации в течение четвертого квартала 1995 - первого квартала 1997 года в ходе прокурорских проверок в представительных органах, администрациях городов, районов, сельских поселений выявлено свыше 70 тыс. правонарушений. К числу наиболее типичных нарушений относится игнорирование муниципальными властями требований налогового, земельного, жилищного, трудового, административного законодательства. При этом Генеральный прокурор, характеризуя нарушения законодательства органами местного самоуправления, выявленные в ходе проверки, организованной во второй половине 1996 года в 19 субъектах Федерации, оценивает их как связанные «с грубейшими нарушениями прав и свобод граждан».

Наиболее типичной формой нарушения является вторжение муниципальных органов власти в компетенцию государственной власти. В частности, отмечаются факты установления органами местного самоуправления норм, предусматривающих:

- установление льгот по уплате федеральных и региональных налогов (противоречит пункту «з» статьи 71 и пункту «и» части 1 статьи 72 Конституции России);

- ограничения избирательных прав граждан, выходящие за пределы, установленные федеральными законами (противоречит статье 55 Конституции России);

- установление особого порядка привлечения к уголовной и административной ответственности выборных лиц местного самоуправления (противоречит пункту «о» статьи 71 и пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции России) [35, с. 315].

Нельзя не отметить, что на данную ситуацию оказывает серьезное негативное влияние наличие значительного числа противоречий между нормами федерального и регионального законодательства по местному самоуправлению. В результате правовые акты муниципальных образований, принятые на основе соответствующих положений регионального законодательства, попадают в число противоречащих федеральным правовым нормам и наоборот [36, с. 93].

Следует отметить, что большой объем нарушений законодательства в процессе формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления имеет определенные объективные обстоятельства.

К числу таковых можно отнести следующие:

- новизна проблематики местного самоуправления в России (впервые сам термин «местное самоуправление» вошел в отечественное законодательство лишь в 1990 году). Отсутствие общепризнанной теории российского муниципального права. Следствием указанных обстоятельств является, в частности, неполнота и эклектичность законодательства по местному самоуправлению как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также отсутствие достаточного числа специалистов, в первую очередь - юристов, владеющих проблематикой местного самоуправления. В условиях современного российского законодательства для принятия юридически безупречного правового акта недостаточно просто изучить нормативные правовые акты. Акты законодательства, принятые соответственно до вступления в силу Конституции России, федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо проанализировать на предмет соответствия им, что крайне затруднительно в условиях дефицита соответствующих специалистов.

- недостаточное понимание многими деятелями публичной политики, включая и ряд региональных и муниципальных лидеров, принципиально новой концепции Конституции Российской Федерации о государственном устройстве России, кардинально отличающейся от ранее существовавшей концепции жестко централизованного государства.

С одной стороны - это отсутствие понимания того, что согласно действующей Конституции России властные функции разделены между тремя уровнями: федеральным, региональным (субъектов Федерации) и муниципальным. При этом каждый из уровней власти обладает собственной исключительной компетенцией, в которую органы власти иного уровня вторгаться не имеют права, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. С другой стороны - это недостаточное понимание положения местного самоуправления в государственном устройстве России. Нормы Конституции о самостоятельном решении вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти интерпретируются в ряде случаев как установление права органов местного самоуправления на обладание всей полнотой власти на соответствующей территории. В то время, как конституционные нормы предусматривают не безбрежную самостоятельность местного самоуправления, а лишь - «в пределах своих полномочий».

Говоря предельно кратко о сути местного самоуправления, можно сказать, что наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются как имеющие самостоятельное значение, а не как частный случай проявления государственных интересов.

Таким образом, местное самоуправление является формой народовластия, обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории.

2. Анализ системы обеспечения реализации интересов жителей муниципального образования

2.1 Исследование системы обеспечения реализации интересов жителей на территории Республики Татарстан

Центральное место в системе муниципального управления Республики Татарстан занимает формирование комплекса целей и задач, обеспечивающих их достижение.

Цели и задачи муниципального управления Республики Татарстан определяются научно обоснованными перспективами социально-экономического развития муниципального образования на основе главной цели муниципального управления.

Главная цель муниципального управления Республики Татарстан - является причиной возникновения и деятельности органов муниципального управления.

Значение главной цели, которая объективно существует и адекватно воспринята муниципальным служащим, имеет большое значение. Выработанные на ее основе цели служат в качестве критериев для всего последующего процесса принятия управленческих решений. Если должностные лица и муниципальные служащие не воспринимают главную цель муниципального управления, то у них отсутствует ориентир для принятия оптимальных решений [37, с. 98].

Главная цель определяет положение муниципального управления Республики Татарстан в системе местного самоуправления и обеспечивает направление и ориентиры для определения последующих целей и задач на различных уровнях всех муниципальных структур.

Рассматривая главную цель муниципального управления Республики Татарстан с точки зрения определения основных потребностей населения и их эффективного удовлетворения, должностные лица местного самоуправления фактически создают базу для своей поддержки населением в будущем.

Главная цель любой социально-экономической системы и муниципального управления Республики Татарстан в том числе, определяется в первую очередь потребностями населения. Если эта система в основном выступает как система, предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и качество обслуживания населения. Определение потребностей и их удовлетворение входит в круг обязанностей структурных подразделений органов местного самоуправления.

Следовательно, можно утверждать, что одной из главных целей муниципального управления Республики Татарстан является совершенствование системы обеспечения реализации интересов населения муниципального образования.

Под реализации интересов населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жилищем и т.п.).

Для оценки реализации интересов используют такие показатели, как потребление основных продуктов на душу населения, обеспеченность этими продуктами в расчете на семью. Важное значение для оценки реализации интересов имеют показатели структуры потребления (например, доля в структуре потребляемых продуктов питания биологически ценных продуктов).

Для получения реальной картины реализации интересов необходимо иметь точку отсчета. Таковой является «потребительская корзина», включающая набор благ и услуг, обеспечивающий определенный уровень потребления. В этой связи выделяют «минимальный уровень потребления» и «рациональный уровень потребления». Под первым понимается такой потребительский набор, уменьшение которого ставит потребителя за грань обеспечения нормальных условий его существования. Именно здесь проходит так называемая «черта бедности». При этом не следует путать «минимальный уровень потребления» с «физиологическим минимумом потребления», ниже которого человек просто не может существовать физически. Доля населения, находящегося за «чертой бедности», является одним из важнейших показателей, характеризующих уровень жизни на данной территории. По этому показателю можно сравнивать любые территории между собой.

«Рациональный уровень потребления» отражает количество и структуру потребления, наиболее благоприятную для человека. Соответственное значение для оценки уровня жизни имеет динамика приближения к такому потреблению.

Значительно более сложным для оценки является показатель качества жизни населения. Речь идет о таких сложных для количественных оценок показателях, как условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможности использования свободного времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т.п. Здесь требуются интегральные социологические оценки, имеющие скорее качественную, чем количественную определенность [38, с. 38].

Качество жизни - понятие, выделяющее и характеризующее посредством сопоставления с уровнем или стандартом жизни качественную сторону удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. В современной социологии с его помощью принято обозначать те стороны общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются чисто количественным характеристикам.

Возникнув в связи с вопросами охраны окружающей среды, здоровья людей и обновления городов, проблема качества жизни приобрела затем более общее смысловое значение. Понятие качества жизни акцентирует внимание на ценностно-смысловой стороне образа жизни общества и человека, анализирует социальное, человеческое измерение роста эффективности новых технологий, новых возможностей потребления, суммирует эффект технического, экономического и политического процессов, происходящих на данной территории.

Оценки уровня и качества жизни населения изменяются во времени и пространстве. То, что 20-30 лет назад рассматривалось как высокий жизненный уровень, сегодня лишь слегка превышает «черту бедности». Таким образом, любые сравнения уровня и качества жизни должны непременно учитывать эти обстоятельства [39, с. 167].

Цель в управлении вообще, а в муниципальном управлении в частности, принадлежит к числу важных элементов теории и практики муниципального управления.

Выдвижение целей перед муниципальным управлением, с одной стороны, касающихся всего муниципального образования, а с другой - опирающихся на муниципальную власть, - это определенный интеллектуальный процесс. В нем важны следующие моменты. Во-первых, источники возникновения и фиксирования целей муниципального управления. Можно твердо утверждать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым считается, что сверху виднее, объективно цели муниципального управления Республики Татарстан рождаются внизу - идут от потребностей и интересов населения, объединенных в территориальный коллектив - муниципальное образование (рисунок 2.1).

Рисунок 2.1 - Возникновение миссии и целей муниципального управления

В-третьих, иерархия целей муниципального управления Республики Татарстан строится на приоритете потребностей и интересов населения. Основные виды целей муниципального управления образуют следующую структуру (рисунок 2.2): социальные, отражающие взаимоотношения элементов социальных структур сообщества, к примеру, уровень и качество жизни населения муниципального образования; культурные, связанные как с восприятием культурных ценностей, которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием духовного потенциала сообщества на реализацию социальных целей, к примеру, уровень образования; экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации социальных и культурных целей муниципального управления, к примеру, размер бюджета муниципального образования; производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех экономических объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их реализации, к примеру, предприятий и организаций оказывающих различные услуги;

- организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объекте муниципального управления и построение функциональных и организационных структур для реализации вышеперечисленных целей.

Рисунок 2.2 - Иерархия целей муниципального управления

К основным задачам, способствующим достижению главной цели муниципального управления Республики Татарстан, относятся:

- удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни);

- реализация социально-экономического потенциала муниципального образования;

- оптимальное сочетание местных и государственных интересов;

- распределение социальных благ гарантированных государством (минимальный государственный социальный стандарт, обеспечивают их доступность, всеобщность, адресность и т.д.);

- поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования (пожарная и общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и др.);

- обеспечение условий для производства благ в видовом, количественном и качественном отношении превосходящих минимальный государственный социальный стандарт.

Следует отметить, что возможности решения тех или иных задач муниципального управления Республики Татарстан определяются ресурсами, которые можно направить на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от уровня экономического развития муниципального образования [40, с. 101].

Под функциями муниципального управления понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, отличаются по объему, составу решаемых задач, а также теми целями, к достижению и выполнению которых стремиться деятельность органов местного самоуправления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12