Земельный кадастр как инструмент регулирования социально-экономического развития города

Изъятие орошаемых и осушенных земель, пашни, земельных участков, занятых многолетними плодовыми насаждениями и виноградниками, для несельскохозяйственных нужд, а также земель, занятых водоохранными, защитными и другими лесами первой группы, для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, производится в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров РСФСР.

Изъятие земельных участков производится с соблюдением порядка и условий, предусмотренных статьей 35 Земельного Кодекса.

Предприятия, организации, учреждения и граждане, имеющие в пользовании земельные участки в городах, обязаны проводить необходимые работы по благоустройству и озеленению земельных участков, сохранению и содержанию зеленых насаждений в соответствии с правилами, устанавливаемыми исполнительными комитетами городских Советов народных депутатов.

Таким образом, Земельным Кодексом предусматривалось право пользования землей, земли при необходимости могли быть изъяты из пользования граждан и предприятий на основании решения СНК РФ. Частная собственность на землю не допускалась, однако допускалась собственность на жилые постройки (дачи, садовые домики и т.д.).

Земельный кодекс 1970 г. утратил свою силу с принятием нового Земельного Кодекса 1991 года Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 №1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 30.05.1991, №22, ст. 768., который уже был более ориентирован на переход к рыночным отношениям, однако еще не в полной мере отражал современную ситуацию хотя бы в силу того, что был принят в других экономических и политических условиях, до принятия действующей Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2006 №6-ФКЗ) // Российская газета, №237, 25.12.1993..

Федеративным договором - Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, - подписанным 31 марта 1992 года и одобренным Постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 года N 2689-1 "О Федеративном договоре", была создана правовая основа для регулирования земельных отношений субъектами Российской Федерации.

Согласно Федеративному договору (абз. "ж", "к" п. 1 ст. 2) к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москва и Санкт - Петербург Российской Федерации относятся, в числе прочих, земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах; природопользование, особо охраняемые природные территории. В соответствии со статьей 2 (п. 2), статьей 3 (п. 3), статьей 4 (п. 2) названного Договора, по данным вопросам федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, согласно с которым органы государственной власти краев, областей, городов Москва и Санкт - Петербург Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты, при этом вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и правовыми актами краев, областей, городов Москва и Санкт - Петербург. В случае издания органами государственной власти субъекта федерации правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации, а также при противоречии правовых актов края, области, городов Москва и Санкт - Петербург федеральным законам, изданным по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъекта федерации, применяются федеральные законы.

Это право было подтверждено и конкретизировано Протоколом к Федеративному договору, который является его неотъемлемой частью. Статья 5 Протокола устанавливает, что до принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Федеративным договором к совместному ведению согласно его статье 11, органы государственной власти субъектов федерации вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование, а при издании в последующем федеральными органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам акты субъектов федерации приводятся в соответствие с федеральными актами.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года закрепила созданную ранее правовую основу для собственного правового регулирования земельных отношений в г. Москва как субъекте РФ и принятия в пределах своей компетенции городских нормативных правовых актов и законов города Москва по данному вопросу.

Однако статья 9 Конституции РФ не решает вопроса о соотношении прав Федерации и ее субъектов на землю, а пункт "в" статьи 72, вводя положение о "совместном ведении" по вопросам владения, пользования и распоряжения землей устанавливает, что правомочиями собственника природных ресурсов обладают и Федерация, и ее субъекты, не раскрывая при этом объема правомочий государственных органов Российской Федерации и государственных органов субъектов РФ. Поэтому для его определения и решения конкретных вопросов в области регулирования отношений землепользования необходимо обращаться к иным (неконституционным) нормативным правовым актам.

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года №2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 24.12.1993 №2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.12.1993, №52, ст. 5085.» большая часть статей Земельного кодекса РСФСР и некоторые положения законодательных и нормативных правовых актов по вопросам земельных отношений были признаны недействующими или утратили силу, а полномочия Советов народных депутатов по вопросам земельно - правовых отношений были переданы соответствующим администрациям (исполнительным органам власти на местах).

Отсутствие либо недостаточно оперативное формирование федерального законодательства в отношении рассматриваемого вопроса и как следствие возникший правовой вакуум ускорил и подготовку, и издание субъектами федерации, в частности города Москва, нормативных правовых актов по вопросам регулирования земельных отношений.

1.2 Земельный кадастр России. Особенности, структура, содержание

Правовой и нормативной основой платного землепользования в России являются Налоговый кодекс Российской Федерации Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №268-ФЗ) // Российская газета, №148 - 149, 06.08.1998., Земельный кодекс, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также ряд ведомственных нормативных актов.

Принципы налогообложения земли в современной России складывались в условиях отсутствия рыночного оборота земельных участков, который до сих пор реально развит только для небольших по площади участков граждан и организаций. В связи с этим налогообложение, установленное законодательством России, далеко не всегда учитывает реальную ценность земель, и, как следствие этого, система платного использования земли не в должной мере выполняет свои главные функции - фискальную и регулирующую. В частности, ставки земельного налога особо ценных городских земель за редким исключением до 100 раз меньше размера договорной арендной платы за аналогичные земельные участки.

Ставки земельного налога за земли всех категорий устанавливают органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации. С 1 января 2006 г. исчисление земельного налога производится на основе кадастровой стоимости земельных участков. Сведения о кадастровой стоимости земельных участков становятся основой для введения в действие нового земельного налога. Земельный налог станет главным источником формирования бюджета органов самоуправления для реализации задач местного уровня.

Необходимо отметить, что, по оценкам экспертов, кадастровая стоимость городского земельного участка приблизительно равна 20-25% его рыночной стоимости, а в большинстве развитых стран именно рыночная стоимость земель является налогооблагаемой базой для расчета земельного налога.

Проблема определения рыночной цены земли является центральной. Ее суть состоит в том, что сегодня ни отечественный, ни зарубежный опыт не дают адекватных решений. Цену земли определяет вложенный в участок капитал или стоимость производимой на нем продукции, тогда как рыночная цена объединяет такие составляющие, как рентообразующая способность участка, объем спроса и предложения на рынке земли, их соотношения, платежеспособный спрос населения, инфляция, налоговый пресс и многие другие. Следует отметить, что из-за просчетов в определении рыночной цены земли государство теряет значительные налоговые суммы, которые могли бы пополнить федеральный и местный бюджеты.

Земельный налог и арендная плата за земли государственной и муниципальной собственности -- один из самых эффективных видов налогов и сборов в консолидированный бюджет России по сравнению с другими налогами и сборами с точки зрения администрирования объемов, относительной простоты процедур расчета и сбора, и, что самое важное в условиях инфляции, эти платежи, основанные на земельной ренте, не оказывают прямого давления на увеличение рыночных цен на производимые товары и услуги.

Вопрос о собственности на земли, в том числе городские, в настоящее время стал невероятно актуальным.

Продажа земли в частную собственность, тем более по минимальным ценам, лишит городской бюджет солидных денежных поступлений, поскольку в этом случае значительная часть земельной ренты поступает ее владельцам. Необходимые для города средства администрация в этих условиях вынуждена будет получать за счет повышения квартплаты и цен на коммунальные услуги.

Частная собственность на землю существенно затруднит и целенаправленную реализацию генерального плана строительства города, реконструкцию ее жилищно-коммунального хозяйства, прокладку коммуникаций, т. е. все планомерные градостроительные преобразования.

По мнению западных ученых (Ф. Харрисон, Т. Гвортни, И. Йенсен, Р. Кларк, А. Спейс, В. Ружже), доля земельной ренты в доходах бюджетных поступлений России тоже может быть достаточна для удовлетворения ее бюджетных потребностей. Но все это станет возможно при условии, что города сохранят свое право собственности на городские земли.

Можно прогнозировать, что в ближайшем будущем объемы земельных поступлений снизятся, так как доля поступлений от земельного налога будет возрастать, чему способствует развитие земельного законодательства, а ставки земельного налога в целом значительно ниже ставок арендной платы. К тому же они менее дифференцированы, чем арендные платежи.

Для того чтобы город сохранил и увеличил поступления от пользования городскими землями, необходимо сохранить государственную и муниципальную собственность на городские земли, максимально дифференцировать ставки не только арендных платежей, но и земельного налога. Но поскольку муниципалитет имеет большую самостоятельность в установлении ставок арендной платы в отличие от ставок земельного налога, верхние пределы которого регламентируются Налоговым и Земельным кодексами, легче получить большие суммы в бюджет, используя такой гибкий инструмент, как арендная плата, которая с каждым годом все больше дифференцируется, и устанавливается в отличие от земельного налога индивидуально для каждого арендатора.

1.2.2 Особенности земельного кадастра на землях поселений

Действующее земельное законодательство в качестве основного признака, отделяющего земли поселений от земель остальных категорий, выделяет их нахождение в пределах черты поселений. В соответствии со ст. 83 ЗК РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.02.2007 №21-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001 №44, ст. 4147. землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Черта городских, сельских поселений представляет собой их внешние границы (ст. 84 ЗК РФ). Она должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, чтобы один и тот же участок не подпадал под правовой режим двух различных категорий земель. Положения Земельного кодекса о том, что внутри черты поселения могут находиться земли только одной категории, должны были внести ясность в вопрос о возможной принадлежности одного и того же земельного участка к двум различным категориям земель. На землях поселений этот вопрос крайне актуален для земельных участков, занятых памятниками истории и культуры либо особо охраняемыми природными территориями. Для того чтобы обеспечить необходимую охрану этих наиболее ценных земельных участков при вхождении их в состав земель поселений, в ЗК РФ предусмотрено (п. 10 ст. 85), что их использование осуществляется в соответствии с требованиями, установленными ст. 94 - 100 ЗК, т.е. требованиями, установленными для соответствующего вида земель в составе категории «земли особо охраняемых территорий и объектов», однако без отнесения их к указанной категории. Принятый затем ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г Федеральный закон Российской Федерации от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. Федеральног закона от 29.12.2006 №258-ФЗ) // Парламентская газета, №120 - 121, 29.06.2002.. (ст. 5) ввел норму, согласно которой земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, что могло трактоваться как отнесение таких земельных участков одновременно к двум категориям земель. Ясность внес ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Парламентская газета, №244, 28.12.2004.» от 21 декабря 2004 г., в соответствии с которым (ст. 14) земельные участки могут относиться только к одной категории, а расположенные в черте поселений земельные участки подлежат отнесению к землям поселений.

Очень важно рассматривать земельный участок в поселении и возведенные на нем объекты недвижимости как единые объекты недвижимого имущества. Одной из сформировавшихся в последнее время тенденций в развитии законодательства как раз и является сближение правового режима земельных участков и прочно связанных с ними зданий и сооружений как единых объектов недвижимого имущества в целях их регистрации, налогообложения и осуществления сделок с недвижимостью. В ЗК РФ положение о едином объекте недвижимого имущества получило закрепление среди основных принципов земельного законодательства (пп. 5 п. 1 ст. 1), в ст. 35 и 36 при регулировании вопросов отчуждения и приобретения прав на недвижимое имущество и прав на землю. Указанные нормы земельного законодательства направлены на формирование единого или максимально близкого правового режима здания и земельного участка, на котором оно расположено. Так, например, ст. 35 ЗК РФ предусматривает, что отчуждение здания, строения, сооружения в случаях, когда земельный участок принадлежит их собственнику, производится вместе с земельным участком. Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, за исключением случаев, предусмотренных в федеральном законе. Ст. 36 ЗК РФ регулирует особенности приобретения прав на застроенные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности: собственники расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию таких участков. Тем не менее, в большинстве случаев правовой режим земельного участка значительно отличается от правового режима расположенного на нем иного недвижимого имущества, и нам еще рано констатировать, что «для правового режима земель поселений характерно единство правового регулирования использования этих земель и зданий, строений, сооружений, которые находятся на них и прочно с ними связаны Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений. М.: Дело, 2004. С. 52.».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10