Земельный кадастр как инструмент регулирования социально-экономического развития города

ЗК РФ допускает, по сути, только три разновидности сделок: куплю-продажу, обмен, аренду земельных участков. В ст. 37 ЗК РФ определены особенности купли-продажи земельных участков. Согласно п. 1 ст. 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Кадастровый учет земельного участка осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Данное требование законодатель устанавливает лишь в отношении купли-продажи земельных участков и не распространяет на другие виды сделок.

Иные положения данной статьи (о недействительности условий договора купли-продажи земельных участков, об обязанности продавца при заключении договора купли-продажи предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования) можно отнести к общим требованиям гражданского законодательства в отношении регулирования сделок купли-продажи, не связанных со спецификой земельного участка как объекта таких сделок.

Статья 22 ЗК РФ регулирует арендные отношения. ГК РФ допускает установление законодательством особенностей сдачи в аренду земельных участков, однако реализацию этой возможности нельзя признать удачной. В отличие от требования ст. 615 ГК РФ арендатор земельного участка не обязан получать согласие арендодателя, а должен лишь уведомить его о передаче земельного участка в субаренду, о внесении арендных прав в залог и в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка. Данная норма носит диспозитивный характер и может быть изменена договором по согласию сторон.

В п. 9 ст. 22 ЗК РФ в императивном порядке предусмотрено право арендатора передавать свои права и обязанности по договору аренды в пределах срока его действия без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, договор аренды заключен более чем на пять лет.

В п. 5 ст. 22 ЗК РФ утверждается, что при внесении арендных прав в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив ответственным перед арендатором становится новый арендатор. Данная норма противоречит п. 2 ст. 615 ГК РФ, которая содержит прямо противоположное утверждение о том, что в указанном случае ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор. Таким образом, ЗК РФ отождествляет внесение арендных прав в уставные капиталы коммерческих организаций с передачей прав и обязанностей по договору аренды земельного участка третьему лицу (перенаймом).

Действительно, ГК РФ предусматривает перемену лица в договоре аренды лишь при передаче прав и обязанностей по договору аренды третьему лицу (перенайме). При этом в императивном порядке требуется согласие арендодателя. Данная норма соответствует требованиям п. 1 ст. 391 ГК РФ, согласно которым перевод должником своего долга на другое лицо допускается лишь с согласия кредитора. Статья 22 ЗК РФ не требует обязательного согласия арендодателя не только на перевод прав, но и обязанностей по договору аренды, что противоречит ст. 391 ГК РФ и ущемляет права арендодателя.

Анализ действующего земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что его нормы регулируют лишь некоторые виды сделок.

Действие норм ЗК РФ не распространяется на оборот земель сельскохозяйственного назначения, который регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Данный Закон, как и ЗК РФ, регулирует в основном куплю-продажу и аренду земельных участков, и лишь в отношении земельных долей говорится о других сделках. Залог земельных участков, в том числе и сельскохозяйственного назначения, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Иные сделки (дарение, рента, доверительное управление и т.д.) земельным законодательством не регулируются. Наследование земельных участков регулируется в ГК РФ как общими нормами о наследовании, так и специальными нормами об особенностях регулирования земельных участков (ст. 1179 - 1182 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть третья) от 26.11.2001 №146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29.12.2006 №258-ФЗ) // Парламентская газета, №224, 28.11.2001.).

Если допущение земельных участков в оборот рассматривать лишь как возможность совершения в отношении земельных участков только тех сделок, которые предусмотрены земельным законодательством, то такой подход приводит к невозможности совершения сделок, не урегулированных земельным законодательством.

Кроме того, при таком подходе возникает противоречие с п. 2 ст. 421 ГК РФ, согласно которому стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом и иными правовыми актами, а также смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами. Таким образом, нарушается один из наиболее важных принципов гражданского права - принцип свободы договора.

Еще одна проблема неизбежно возникает вследствие того, что гражданское законодательство согласно Конституции РФ находится в компетенции РФ, а земельное законодательство - в совместном ведении РФ и субъектов РФ, вследствие чего согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство состоит из ЗК, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Если определение круга возможных сделок с земельными участками будет осуществляться земельным законодательством (следовательно, и законами субъектов РФ в том числе), то это приведет к противоречиям с п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которому гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним федеральных законов.

Земельные участки нередко участвуют в обороте совместно с иными расположенными на них объектами недвижимости (зданиями, сооружениями). Подчинение оборота земельного участка нормам земельного законодательства, а оборота расположенных на нем объектов недвижимости - нормам гражданского законодательства будет неизбежно создавать противоречия и тем самым затруднять имущественный оборот. Напротив, задача состоит в том, чтобы с помощью средств правового регулирования обеспечить единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости.

Таким образом, многофункциональность земельного участка, вне всякого сомнения, обусловливает специфику его правового регулирования. Особенности совершения сделок с земельными участками могут быть прописаны в земельном законодательстве, однако они не должны противоречить общим принципам и нормам гражданского законодательства. Поскольку земельный участок является не только природным объектом и природным ресурсом, но и объектом недвижимости, общие положения гражданского законодательства о правовом регулировании объектов недвижимости распространяются и на него. Игнорирование особенностей правового регулирования, присущих всей системе объектов недвижимости, частью которой является земельный участок, впрочем, как и в целом вещей как объектов гражданских прав, вряд ли будет способствовать устранению пробелов, противоречий, неоднозначных толкований земельного законодательства и, следовательно, обеспечению четкого, предсказуемого правового режима одного из важнейших объектов гражданского оборота.

2.3 Создание и ведение автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (АС ГЗК) МО «город Москва»

Московский земельный комитет внес существенный вклад в формирование имущественно-земельных отношений в Москве - принял участие в разработке правовой базы земельных отношений, выявил и зарегистрировал десятки тысяч землепользователей, заключил договоры аренды земли с различными организациями, отечественными и иностранными предприятиями Дамурчиев В.Н. О земельных отношениях в Москве. М., 2002..

2.3.2 Инвентаризация земель

"Киевская" технология - предусматривает инвентаризацию земель по кадастровым кварталам. Достоинство этого подхода в том, что сразу увязываются площади земельных участков по территориальным образованиям и получается качественный баланс земель города по всем административно-территориальным образованиям Крюков Ю.А. Земельный кадастр как информационное обеспечение рынка недвижимости. М., 2004..

2.3.3 Экономическая оценка городских земель

Система программных мероприятий - разработка и совершенствование нормативно-методической базы, обеспечивающей реализацию государственной политики в области ведения государственного земельного кадастра и учета недвижимости, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений; создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра как единой системы государственного учета недвижимости, содержащей перечни объектов учета и данные о них и обеспечивающей возможность предоставления информации для ознакомления с ними широкой общественности; создание автоматизированных баз данных по государственному кадастровому учету земельных участков всех форм собственности и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, подлежащих учету в Государственном регистре баз и банков данных; создание автоматизированной системы, обеспечивающей управление недвижимостью, реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность города Подольск и создание автоматизированных баз данных по учету земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости; подготовка и переподготовка кадров для обеспечения государственного кадастрового учета земель и иных объектов недвижимости, кадастровой оценки земель и управления недвижимостью на уровне Российской Федерации, области и муниципальных образований.

Для создания автоматизированной системы кадастра объектов недвижимости используются самые последние достижения в области информационных технологий.

Информация об объектах недвижимости поступает в систему в электронном виде, в том числе и о координатах объекта. Перед внесением сведений об объекте в единый кадастр объектов недвижимости, информация проходит тщательный контроль на корректность семантических и графических данных. При внесении в кадастр, сведения об объектах капитального строительства привязываются к сведениям о земельных участках, на которых они располагаются. Для связывания объектов используются их координаты.

Рис. 2.3 - Формирование данных в системе государственного кадастра объектов недвижимости

Результаты экономической оценки земель г.Москва приведены в Приложении 1.

3. Роль городского кадастра в социально-экономическом развитии города Москва

По мнению московских специалистов, потенциал классической формулы - доход города в значительной степени определяет правильное использование недвижимости или ее базовый объем, так называемая полнота собираемости арендных платежей - в преддверии XXI столетия необходимо максимально активизировать.

Концепция управления муниципальной собственностью, в известном смысле, подводит итоги 5-летней работы в Москве. Именно в этот период и была сформирована тактика реализации существующей системы управления имущественно-земельным комплексом столицы. Новая концепция стратегически ориентирована на XXI век. Она базируется на детальном прогнозе тактики реализации управления в течение ближайших 5-7 лет. Соответственно, концепция не содержит каких-либо цифр. Ее задача - представить тенденции развития.

Если проанализировать суть документа и сравнить существовавшую практику работы, то принципиальную новизну концепции можно концентрированно представить следующим образом.

Во-первых, планируется существенное увеличение городских доходов от использования всего потенциала муниципальной собственности. Причем механизм его наращивания поступателен, что позволяет оперировать не цифровыми показателями, а в целом тенденцией.

Во-вторых, естественно, что город планирует развить принцип, уже работающий сегодня на получение эффективных доходов - "платежей" (заметим, что речь идет не только и не столько об их денежном эквиваленте). Нами просчитана формула перехода от продаж недвижимого имущества к увеличению удельного веса платежей от аренды земли. Сегодня мы достаточно активно осваиваем работу по получению доходов от продажи нашего имущества в собственность. В новом документе - а это принципиально - заложена система управления адресной продажей имущества города. Подобная "точечная" продажа обязывает к лучшей подготовке объектов, хотя и сейчас это уже есть, но именно здесь сокрыт значительный потенциал.

Каждый подобный объект нуждается в тщательной проработке, "очистке" от старых обязательств. Ведь любая "собственность" имеет свою историю и "владельцев". Сейчас по поручению Правительства готовится заседание специальной коллегии, которая раскроет механизм продажи муниципальных объектов в комплексе имущественно-земельных составляющих. Это не означает, что завтра же мы начнем продавать в городе собственность направо и налево, но предоставить право аренды земли потенциальным покупателям сейчас уже просто жизненно необходимо. Следовательно, и мы должны сопровождать предлагаемые нами объекты полным набором нормативно-правовых документов, которые существенно упростят процедуру их последующего оформления в собственность. Причем мы планируем распространить права потенциальных покупателей и на землю - выкуп права аренды. Даже рентные платежи за земельные участки для будущего владельца будут расписаны на перспективу.

Важнейшим элементом новой концепции станет позиция городской власти в системе управления имущественно-земельным комплексом столицы. Предполагается создание единого информационного пространства по управлению городским хозяйством на основе объединения баз данных различных городских ведомств, единая система учета собственности, увеличение поступления арендной платы за счет оформления единого договора аренды на имущество и земельный участок, сокращение сроков оформления документов. В этой связи мы работаем на увеличение государственной доли (как в процентном отношении, так и в абсолютном смысле) и поступлений от них в акционерных обществах. Тенденция к активизации государственных долей "в пакетах" уже ощутима, и уходящий год заканчивается с хорошим результатом. И хотя эхо финансово-экономического кризиса существенно снизило возможности, план прошлого года все же был выполнен. Но полученный результат не предел. И даже в условиях приостановленных платежей мы способны регулировать процесс поступлений.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10