Земельный кадастр как инструмент регулирования социально-экономического развития города

Статистика московского жилья по годам возведения раскрывает не менее интересные факты. Наибольшее количество таких сооружений (12 435) появилось в столице на первом этапе индустриального домостроения (1956-1965 годы), а наименьшее (276) -- во время Великой Отечественной войны (1941-1945 годы). Если сравнить ежегодный объем жилья, вводимого в разные исторические периоды, то в годы массовой застройки сдавали по 1381 дому в год, а в 2005 году -- всего 365. Итог не в нашу пользу. Однако картина достижений меняется, если принять во внимание показатель общей площади новых домов. За девять лет индустриального периода (1956-1965 годы) построено почти 39 млн кв. м, примерно столько же (37 млн. кв. м) -- за другие девять лет (с 1976 по 1985 год). При этом количество домов в 80_е годы увеличилось всего на четыре тысячи, а не на 12, как в 60_е. Снижение числа возводимых сооружений при увеличении их емкости -- явление вполне современное и связанное с нехваткой площадей под застройку и растущим спросом населения на квартиры. Дефицит земли в городе вынуждает власти увеличивать этажность и искать оптимальные планировочные решения помещений.

Рис. 2.1 - Распределение жилых строений Москвы по годам постройки

Постоянный мониторинг технического состояния зданий, который также осуществляет МосгорБТИ, позволяет проследить за процессом старения наших домов. Изменения, произошедшие за период с 2001 по 2006 год, показывают, что жилищный фонд столицы постепенно ветшает. Количество сооружений в неудовлетворительном состоянии за пять лет увеличилось на 2961, а хороших -- лишь на 541. Тревожные для города тенденции и послужили основанием для разработки властями города программы реконструкции пятиэтажного и сноса ветхого и аварийного фонда. Ее выполнение показало, что изменить баланс московского жилья в пользу качественного, просто уничтожив ветхие постройки, не так просто. Необходимо параллельно вести реконструкцию еще жизнеспособных зданий, возводить дома для переселения граждан, внедрять подходы комплексной застройки кварталов.

Помимо базы данных о жилом и нежилом фондах города, земельных участках есть в МосгорБТИ и еще один ресурс -- адресный реестр, с помощью которого можно идентифицировать любой объект столичной недвижимости. Каждая новостройка проходит в нем процедуру регистрации с присвоением адреса и кадастрового номера земельному участку и самому зданию. Его изображение вносят в дежурный адресный план территории квартала. В реестр включают любые изменения адреса объекта недвижимости, вплоть до его исчезновения в случае сноса.

Переименование улиц, переулков, площадей также находит отражение в адресной базе данных МосгорБТИ. Собственно, именно эта проблема послужила поводом создания современного адресного реестра. Многие помнят бурный процесс возвращения исторических названий в 90_х годах. Путаница была такая, что на какой_то период руководство города приняло постановление, разрешающее двойные наименования, и вместо улицы Горького в графе «Адрес» указывали: «Улица Тверская (Горького)».

Дело осложнялось еще и тем, что появились собственники жилья и других объектов недвижимости, а значит, и предмет налогообложения. А потому ошибаться с адресом стало недопустимо. Понятно, возникли и проблемы с приватизацией, осуществлением сделок и просто с работой городских организаций, занятых адресным обслуживанием граждан.

Процедура переименования оказалась слишком дорогостоящей, и поначалу у города денег хватило только на 40 адресов из 150, по которым заменили вывески и прописку граждан.

В этих условиях адресный реестр МосгорБТИ сыграл положительную роль. А вслед за постановлением 1994 года Мосгордума приняла Закон «О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы», ставший единственным в своем роде за всю историю города.

Рис. 2.2 - Соотношение количества жилых домов разной этажности и объема их общей площади Жилой фонд Москвы в цифрах. Сколько домов в столице // Индикаторы рынка недвижимости, 15.09.06.

2.2 Состояние реформирования земельных отношений в РФ

Переход к рыночной модели экономического хозяйствования потребовал изменения юридического инструментария, осуществляющего правовое регулирование нового типа общественных отношений.

Весьма существенному обновлению подверглась отрасль гражданского права: возродился институт частной собственности, легальное закрепление получили категории "вещных прав", "движимого" и "недвижимого" имущества, значительно расширился круг как объектов, так и субъектов гражданских прав, возникли новые виды договорных обязательств и т.д.

Реформирование аграрного сектора, начавшееся в последнее десятилетие XX в., внесло значительные коррективы в правовое регулирование земельных отношений. Граждане получили возможность создавать крестьянские (фермерские) хозяйства, брать земельные участки в аренду, было разрешено предоставлять земельные участки гражданам в пожизненное наследуемое владение, а позднее и в собственность.

Определяющее значение для дальнейшего развития земельного законодательства имело отнесение в ст. 130 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 №13-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301. (далее по тексту - ГК РФ) земельных участков к недвижимым вещам. Таким образом, земельные участки после долгого периода изъятия из гражданского оборота (вследствие национализации земли советскими декретами) вновь стали объектами гражданских прав и, соответственно, вовлечены в гражданский оборот.

Особую остроту проблема участия земли в гражданском обороте приобрела в силу ее связи с утверждением частной собственности на землю и с необходимостью определения пределов распоряжения ею. Н.А. Сыродоев выделяет два аспекта этой проблемы. С одной стороны, представляется очевидным, что переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости, ибо хозяйственный механизм не может нормально функционировать без отсутствия достаточно свободных форм оборота, способствующих извлечению прибыли в процессе предпринимательской деятельности. С другой стороны, идеологизация и политизация земельных отношений, и прежде всего их ядра - частной собственности и земельного оборота, препятствуют эффективному урегулированию соответствующих проблем Сыродоев Н.А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2003. N 8. С. 77..

В связи с возвращением земли в сферу гражданского товарного оборота особую актуальность в научном и практическом плане приобретает вопрос о правовых характеристиках земельного участка как объекта прав и правоотношений. С.А. Степанов справедливо отмечает, что "гражданское законодательство, формулируя требования к предельно четкому определению границ земельного участка, тем не менее не содержит его определения как объекта гражданских прав Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М.: Статут, 2004. С. 61 - 62.". Определение земельного участка содержит Федеральный закон "О государственном земельном кадастре", согласно которому земельный участок - это часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами Федеральный закон Российской Федерации от 02.2000 №28-ФЗ «О Государственном Земельном кадастре» (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 №201-ФЗ) // Российская газета, №5, 10.01.2000..

Это связано с тем, что наряду с гражданским законодательством в государстве развивается земельное право - самостоятельная отрасль права и отрасль законодательства, которая и содержит легальное определение земельного участка. В ст. 6 Земельного кодекса РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.02.2007 №21-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, №44, ст. 4147. (далее по тексту - ЗК РФ) к объектам земельных отношений отнесены:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

Земельный участок как объект земельных отношений определен в п. 2 ст. 6 ЗК РФ как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

В юридической литературе высказывалось мнение, что для обеспечения единства терминологии в Земельном кодексе следовало бы полностью воспроизвести определение, закрепленное ранее в Федеральном законе "О государственном земельном кадастре Гурова Т.В. Понятие земельного участка в гражданском и земельном законодательстве // Актуальные вопросы правоведения. 2004. N 8. С. 153". Имеется и иное мнение по поводу дефиниции земельного участка, сформулированной в вышеназванном Законе. Как считает С.А. Степанов, Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" предпринял "несколько несвоевременную попытку ввести в законодательную практику распространенное в европейском правотворчестве определение земельного участка, включающее и недра, под ним расположенные, и атмосферный столб". Законодательство о недрах и воздушном пространстве исключает возможность рассматривать земельный участок в предлагаемом упомянутым Законом контексте.

Так, законодательство о недрах относит к недрам часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водопротоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Кроме того, оно императивно определяет, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство, а также содержащиеся в недрах полезные ископаемые, являются государственной собственностью Закон Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» (в ред. Федерального закона от 25.10.2006 №173-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.03.1995, №10, ст. 823.. С другой стороны, законодательство об использовании воздушного пространства распространяет на воздушное пространство (предельно малые высоты от 0 до 200 м включительно над рельефом местности или водной поверхностью) над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем, полный и исключительный суверенитет РФ Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 №60-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №266-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 24.03.1997, №12, ст. 1383..

Таким образом, определение земельного участка требует унификации и нуждается в уточнении.

Земельный участок, рассматриваемый в рамках гражданского права как вид недвижимого имущества, имеет свои отличительные свойства и специфические характеристики, которые оказывают непосредственное влияние на особенности его участия в гражданском обороте. При определении объема полномочий земельных собственников и пределов участия земельных участков в гражданском обороте необходимо учитывать социально-экономическое значение земли. Этот аспект отражен в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земля имеет огромный социальный, общественный интерес вне зависимости от того, кому она принадлежит. Земля обслуживает общество в целом, так как по ней прокладываются дороги, линии связи, электропередачи, другие общеполезные коммуникации. Землю характеризуют такие черты, как невоссоздаваемость, невосполнимость, пространственная ограниченность, неперемещаемость. С землей связано и своеобразное экономическое явление - экономическая рента. Земельный участок в силу своего местоположения, природных свойств способен генерировать доход, который может взиматься в виде определенных платежей и служить источником удовлетворения общественных потребностей.

Земля является пространственным базисом для размещения иных объектов недвижимости, и в этом качестве ее роль как объекта гражданского оборота в условиях рыночной экономики огромна. Как справедливо отмечал С.А. Степанов, "правовая конструкция земельного участка как особого рода вещи достаточно сложна, отлична от конструкции вещи вообще и подчинена необходимости присутствия в ней значительной доли публичного интереса". Она также характеризуется участием в отношениях, регулируемых иными отраслями права (земельного, лесного, градостроительного и т.д.), а также местом и ролью недвижимости в вещных и обязательственных правоотношениях, ярко выраженным целевым назначением, особенностями включения и участия в обороте.

Все это требует особого специфического подхода к регулированию земельных отношений, включающего публично-правовые элементы, к определению порядка владения, пользования и распоряжения землей, что вовсе не оправдывает введение необоснованных ограничений для участия земли в гражданском обороте.

Одной из важных характеристик объектов гражданских прав, в том числе и земельных участков, является их оборотоспособность. Согласно ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Что касается оборота земельных участков, то общие положения гражданского законодательства об оборотоспособности вещей конкретизируются в п. 3 данной статьи: "...земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

В связи с этим возникает вопрос: что означает допущение земельным законодательством оборота земельных участков? В правовой литературе, посвященной исследованию этого вопроса, обозначились противоположные подходы к уяснению смысла данной легальной формулировки.

Как считает Н.А. Сыродоев, существует принципиальное различие между характеристикой оборотоспособности земельных участков и иных объектов гражданских прав. Оно состоит в том, что если участие в обороте всех иных (кроме земли и природных ресурсов) объектов гражданских прав презюмируется (ибо согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ "виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, исключенные из гражданского оборота), должны быть прямо указаны в Законе"), то в отношении земли и других природных ресурсов действует иное правило. По смыслу ст. 129 ГК РФ непосредственно в законе о земле необходимо не только определить земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, но и установить случаи допущения оборотоспособности земельных участков, т.е. какие сделки с землей допускаются, какие условия установлены для их совершения. Таким образом, автор рассматриваемого подхода считает возможным заключать в отношении земельных участков лишь те сделки, которые предусмотрены земельным законодательством Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 65..

Аналогичной позиции придерживаются и некоторые другие авторы. Г.А. Волков аргументирует ее тем, что в ГК РФ сделан "переход от общедозволительного типа правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному типу правового регулирования этих отношений на земельные участки Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. С. 103.".

Н.А. Прохорова, анализируя нормы ст. 129 ГК РФ, приходит к выводу, что "в отношении оборота земли и природных ресурсов вводится в действие следующий принцип правового регулирования: что не разрешено, то запрещено Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ.".

Напротив, В.В. Устюкова полагает, что "применительно к отношениям собственности (в том числе на землю) следует руководствоваться общедозволительным принципом: разрешено все, что прямо не запрещено. Такой подход основан на Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2006 №6-ФКЗ) // Российская газета. №237, 25.12.1993. и Гражданском кодексе РФ. Согласно ст. 55 Конституции оно может быть ограничено лишь федеральным законом. Введение обоснованных запретов и ограничений - это вторжение публично-правовых начал в регулирование частноправовых отношений. Но эти ограничения не должны сводить на нет само существование частного права Устюкова В.В. Оборот земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства // Экологическое право России: Сборник материалов науч.-практ. конф. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. / Под ред. А. Голиченкова. М., 2001.". По ее мнению, "задача земельного законодательства - определить виды земельных участков, ограниченно оборотоспособных и полностью исключенных из гражданского оборота. Этот перечень должен быть исчерпывающим. Все остальные земельные участки должны признаваться находящимися в обороте, что не исключает возможности введения особых правил совершения сделок с землей (в плане сохранения целевого назначения участка и т.п.)".

Сходной точки зрения придерживается и И.А. Иконицкая, считая, что допущение земельным законодательством оборотоспособности земельных участков - это и есть установление участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М, 2002. С. 69 - 73..

Перечень земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, установлен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. Земельные участки, изъятые из оборота, не могут предоставляться в частную собственность,а ограниченные в обороте могут предоставляться в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).

Следует обратить внимание на противоречие п. 5 ст. 27 ЗК и п. 8 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного или муниципального имущества Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 №13-ФЗ) // Парламентская газета, №19, 26.01.2002." от 21 декабря 2001 г. В перечень ограниченно оборотоспособных земельных участков включены земли лесного фонда, однако такие земли даже на основании федерального закона не могут быть переданы в частную собственность, так как являются исключительно собственностью государства и вышеназванный Закон не предусматривает возможность их приватизации.

Земельные участки, изъятые из оборота, не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. В отношении ограниченных в обороте земельных участков ЗК РФ не содержит такого запрета, следовательно, такие участки могут быть объектами сделок, не связанных с отчуждением, т.е. переходом в частную собственность физических либо юридических лиц. Например, отнесенный к данной категории земельный участок, находящийся в государственной собственности, собственности субъекта РФ либо муниципального образования, может быть предоставлен в аренду, в безвозмездное срочное пользование.

Согласно ст. 129 ГК РФ к ограниченно оборотоспособным объектам относятся такие, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению. Согласно п. 3 ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ, федеральными законами, однако данная статья не определяет, какие земельные участки могут принадлежать лишь определенным участникам оборота и в каких случаях оборот земельных участков осуществляется по специальному разрешению. По мнению И.А. Иконицкой, из данной статьи также следует, что если земельные участки являются объектами права частной собственности, то их оборот не должен подвергаться ограничению. Земельное законодательство применительно к таким землям может устанавливать особые правила совершения сделок с ними, которые могут дополнять гражданское законодательство, но не противоречить ему (например, недопущение изменения целевого назначения земельного участка).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10