Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины

Этим вопросам было посвящено специальное издание, в котором, в частности, отмечалось: «Молодые юристы оказываются из года в год все менее и менее подготовленными к практической служебной деятельности. Неподготовленность эта происходит от недостаточного владения ими письменным русским языком и слабого общего и специального юридического образования. Весьма часто встречаются кандидаты на судебные должности, которые настолько плохо знакомы с русской грамматикой, что пишут с грубыми орфографическими ошибками. Знания основных понятий права у них весьма ограниченные; знания закона нет почти никакого, так же, как и умения обращаться с законом. Значительное большинство из оканчивающих курс в университете совершенно не знакомо с теорией доказательств по гражданским делам. Большинство не может объяснить различие между такими основными понятиями уголовного права, как разбой, кража, грабеж, заявляя, что «грабеж совершается днем, а кража ночью» (случай из практики). Разобраться в самом обыкновенном юридическом явлении, с каким приходится иметь дело в жизни, они не умеют». Дерюжинский В.Ф. Судебные деятели об университетской подготовке молодых юристов. СПб., 1902. С. 5-10.

На проблеме качества подготовки юристов заострял свое внимание и автор статьи «Наши следователи» А.С. Ющенко: «В последние годы все чаще и чаще приходится слышать и читать о заявлениях присяжных заседателей по поводу крайней неудовлетворительности предварительного следствия по делам, предложенным на их разрешение. Рядовые обыватели: крестьяне, лавочники, мелкие чиновники, вооруженные лишь здравым смыслом, попадая в суд в качестве присяжных заседателей, видят, что следователь, исследуя то или иное преступление, избрал неудачный или неправильный метод исследования. Присяжные заседатели видят это и видят так ясно, так отчетливо, что считают своим гражданским долгом громко, публично заявить об этом, а судебный следователь, производивший следствие, человек с высшим, юридическим образованием, специализировавшийся в следственном деле, оказывается, не видел и не понимал этого.

Жалуются на следователей не одни присяжные заседатели: жалуются все, кому приходится так или иначе иметь дело с нашими следователями, в качестве ли потерпевших, или свидетелей (про обвиняемых я уже и не говорю); нередко жалуются даже обыватели, лишь со стороны наблюдающие за тем, как производится у нас следствие по уголовным делам. Жалуются прежде всего и больше всего на медленность следствия, на отсутствие у следователей инициативы и живого интереса к делу. В последние 15-20 лет на юридический факультет все чаще и чаще поступают молодые люди, озабоченные лишь тем, чтобы с наименьшими затратами труда и в кратчайший срок получить диплом. Интереса к юридическим наукам у этих молодых людей, конечно, немного, занимаются они этими науками лишь перед экзаменами, занимаются лихорадочно, без всякого анализа. Познания, необходимые для сдачи экзаменов, приобретаются в несколько недель и так же быстро, потом улетучиваются.

Человек, выписывающий книги и журналы, занимающийся музыкой или каким-либо искусством, среди следователей большая редкость. Большинство же довольствуется обязательно получаемыми Правительственным Вестником и другими казенными изданиями и в лучшем случае выписывает какую-либо местную газету, или семейные - «Ниву» с приложениями.

Еще реже приходилось встречать в этих людях, посвятивших свою жизнь отправлению правосудия, какой-либо интерес к основе их профессии - к юриспруденции. Вся юридическая библиотека у этих юристов ограничивается Судебными Уставами и Уложением о наказаниях издания Таганцева, а многие даже и того не имеют, довольствуясь казенными изданиями». Ющенко А.С. Наши следователи // Журнал Мин-ва юстиции. 1916. № 3. С. 75-128.

К моменту ликвидации самодержавия таким образом, после длительного периода развития и реформ, в органах внутренних дел имелись следующие положения, определяющие общее состояние служебной дисциплины и наличие негативных явлений в соблюдении законности личным составом:

- формальный контроль со стороны государства (Правительствующий Сенат, прокуратура, губернские правления);

- несовершенный механизм ответственности чинов полиции перед законом;

- отсутствие форм общественного (социального) контроля за деятельностью органов внутренних дел;

- неразвитость муниципальных полицейских подразделений;

- перегруженность обязанностей полиции посторонними функциями;

- недостаточный уровень профессиональной подготовки личного состава и его материального обеспечения.

Изложенные недостатки отчасти пытался исправить П.А. Столыпин в предложенной им в 1907 г. реформе министерства внутренних дел на заседании II Государственной Думы. Им, в частности, были предложены на рассмотрение следующие положения.

1. Введение на местах должности помощника губернатора по полиции, с подчинением ему общей полиции, жандармской полиции и охранных отделений.

2. Сведение всех актов, регулирующих деятельность полиции, в единый «Устав полицейский».

3. Создание сети полицейских учебных заведений для подготовки работников.

4. Повышение окладов полицейским и жандармам в три раза для эффективной борьбы с коррупцией в полиции.

Смерть П.А. Столыпина (1911 г.) оставила этот проект в архивах, к которому вернулись только в 1916 г. при разработке постановления Совета Министров «Об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального поло-жения полицейских чинов». Помимо изложенных выше положений, в этом документе впервые предполагалось устранить половую дискриминацию в органах внутренних дел. Женщинам, ранее не допускавшимся ни на одну должность в полиции, разрешалось работать в канцеляриях и делопроизводстве «… с одинаковыми с занимающими соответствующие должности лицами мужского пола служебными правами и преимуществами, за исключением прав на производство в чины и на награждение орденами». Свод Узаконений. 1916. № 307. Ст. 2426.

Однако, принятое накануне свержения Временного правительства в 1917 г., данное постановление также не было реализовано и дальнейшее развитие органов внутренних дел на Украине проходило в рамках законодательной базы советского периода.

2.2 Соблюдение дисциплины и законности в органах внутренних дел УССР

Создание правоохранительных органов новой формации происходило в непростых условиях. В соответствии с марксистской теорией большевиков, после победы пролетарской революции в ходе слома старой государственной машины в первую очередь должны были быть ликвидированы постоянная армия и полиция, а их функции переданы вооруженному народу. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), образованный в 1917г., испытал поэтому на себе все изменения во взглядах политиков на сущность правоохранительной деятельности. Созданный вначале по образцу старого министерства внутренних дел, аппарат НКВД впоследствии неоднократно реформировался, что далеко не всегда приводило к улучшению работы его подразделений на местах. Дискуссия в Центральном исполнительном комитете 1924 г. вообще ставила на повестку дня целесообразность существования НКВД, предлагая расформирование «лишнего» силового ведомства и передачу его функций Народному комиссариату юстиции и Главному политическому управлению. Положительным моментом целой серии реорганизаций можно назвать существенное сужение функций НКВД, в результате чего вопросы статистики, медицинского и ветеринарного надзора, дела печати были переданы другим ведомствам.

В 1917-1918 гг. перед вновь сформированными органами внутренних дел стояла непростая задача - укомплектовать милицию кадрами, способными выполнять функции защиты правопорядка и при этом избежать привлечения бывших полицейских сотрудников и специалистов. Последнее обстоятельство диктовалось как обостренным неприятием советского правительства к дореволюционным полицейским органам, так и саботажем полицейских чиновников распоряжений советских учреждений.

Руководству НКВД предстояло решать и вопросы столь наболевшего характера, как снятие завесы секретности в деятельности правоохранительных органов, привлечение прессы к освещению работы милиции, ликвидация препятствий для судебного преследования сотрудников органов внутренних дел в случае необходимости со стороны рядовых граждан.

Нормативно-правовая база, доставшаяся в наследие от царской полиции, нуждалась в реформировании на принципиально новых началах. С этим было связано и решение вопроса статуса милиции в новом государстве, ее взаимоотношений с другими государственными структурами.

Предстояло также решать и менее глобальные, но существен-ные задачи профессионального обучения сотрудников, их матери-аль-ного обеспечения, профилактики служебных правонарушений, которые в условиях Гражданской войны и военной интервенции крайне усугубились.

Задача комплектования милиции была решена путем широкого призыва в милицию всех желающих из числа рабочих и крестьян. Относясь к представителям остальных сословий как к потенциальным врагам Советской власти, руководство НКВД строго следило за тем, чтобы количество выходцев из буржуазного класса не превышало в среднем 11-12% от всего личного состава. Вместо привлечения «старых специалистов» стала проводиться линия на их выявление и увольнение из милиции. В результате общее число служащих бывшей полиции оказалось ничтожно малым. В уголовном розыске Крыма, например, в 1922 г. из 78 сотрудников только 1 человек ранее работал в полиции. Некрасов В.Ф., Борисов А.В., Детков М.Г. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 236. Для состояния внутренней дисциплины такой метод кадрового комплектования явился ошеломляющим ударом. Первоначальная численность милиции в 1919-1920 гг. достигала 200 тыс. чел., причем милиционеры всех видов службы являли собой в громад-ном большинстве «толпу людей, совершенно недисциплиниро-ванную, необученную, без стоящего на должной высоте командного соста-ва». О проведении военизации милиции // Коммунист (Харьков). 21 декабря 1921 г.

По данным 1923 г. (уже после предпринятых мер по качествен-ному улучшению личного состава) среди 12 тыс. сотрудников мили-ции Украины насчитывалось всего 56 чел. с высшим и 1084 чел. со средним образованием, остальные же имели низшее образование, а 252 чел. были вовсе неграмотны. Даже к 1930 г. в составе харьковской (тогда столичной) милиции только 2 чел. имели высшее образование, тогда как основная масса (96,6%) сотрудников была с низшим и домашним образованием. ЦГАВОВУ Украины. Ф.6. Оп.1. Д.1881. На протяжении первых лет существования Советского государства практически руководители всех рангов отмечали слабость личного состава милиции, его малоопытность и даже склонность к преступлениям. Это сопровождалось и такими негативными чертами, как слабая строевая, специально-админи-стративная и профессиональная подготовка сотрудников, очень смутное понятие у многих из них о военной и служебной дисциплине.

Ближайшим результатом подобной кадровой политики явился наибольший за всю историю существования отечественных органов правопорядка всплеск служебной преступности, достигшей катастрофических размеров. Судить о том, насколько велика была степень распространенности правонарушений среди сотрудников милиции того времени, мы можем из отрывочных данных, сохранившихся в архивах.

В Полтавской губернии, например, в мае 1920 г. было зарегистрировано 53 преступления, совершенных местными жителями и 33 преступления, совершенных милиционерами, т.е. служебная преступность губернской милиции составляла 60% от общеуголовной! Среди основных преступлений в Полтавской губмилиции за 1920 г. доминировали: превышение власти (35%), взяточничество (18%), грабежи (9%) и убийства (6%). В Харьковской губернии по состоянию на 28 ноября 1921 г. было зарегистрировано 390 случаев преступлений со стороны сотрудников милиции, из которых преобладали невыполнение приказов и манкирование службой (66,4%), «упуск арестованных» (10,5%), пьянство (6,9%). ЦГАВОВУ Украины. Ф.6. Оп.1. Д.220. На протяжении 1921-1922 гг. в украинской милиции насчитывались десятки случаев дезертирства, мародерства, перехода на сторону банд как отдельных милиционеров, так и небольших милицейских отрядов.

Во время специального опроса, проведенного начальником милиции Украинской республики К. Федоровым в марте 1922 г., ни один из председателей губисполкомов не мог поручиться за то, что местная милиция благонадежна и не повернет оружие против Советской власти. Только благодаря экстренным и жестким мерам, проведенным в короткий срок, удалось стабилизировать, а затем и постепенно снизить уровень правонарушений в милиции. Руководство НКВД активно работало над тем, чтобы для населения Украины того времени слова «милиция» и «преступность» вновь не стали синонимами. Так, за период с 1 октября 1921 г. по 1 апреля 1922 г. преступность среди сотрудников украинской милиции выражалась уже более умеренной цифрой - всего в 454 преступления. Там же. Ф.6. Оп.1. Д.1881.

Категорический отказ органов рабоче-крестьянской милиции наследовать достижения, достигнутые царской полицией, по существу отбросил организацию защиты правопорядка молодой Советской державы на нулевую отметку. Кадровая политика в органах внутренних дел устанавливалась методом проб и ошибок, часто подменяясь анархистско-волевыми решениями. Относительно состояния служебной дисциплины и законности отголоски столь радикального подхода к решению проблемы комплектования милицейских подразделений прослеживались еще на протяжении значительного периода в виде низкого общеобразовательного уровня личного состава, отрицания того положительного, что имелось в опыте бывшей полиции, отсутствия профессиональной этики.

Одним из решающих факторов, который позволил сохранить новые органы внутренних дел как управляемую силу и систему явилась ориентация на военную модель в управлении подразделе-ниями НКВД. Дисциплина в милиции декретом Совета Народных Комиссаров (СНК) «О советской рабоче-крестьянской милиции» 1919 г. сразу была определена как воинская, основанная на уставах и наставлениях, принятых в Красной Армии. В том же году была объявлена милитаризация милиции, при которой 1/3 милиционеров и 1/5 командного состава постоянно находились в действующей армии для участия в совместных боевых действиях. В случае же необходимости к участию в боевых действиях привлекались все подразделения милиции, находящиеся в данном районе. О милитаризации милиции // Коммунист (Киев). 30 августа 1919 г. Закрепление такой модели произошло чуть позже - в 1920 г., когда декретом ВЦИК милиции республики была придана структура военно-строевых частей особого назначения. Впрочем, воинская дисциплина в милиции остается обязательным пунктом и тогда, когда милиция определялась уже просто как административно-исполнительный орган (Постановление СНК СССР «Поло-жение о рабоче-крестьянской милиции» 1931 г.).

Такой шаг позволил решить несколько проблем, связанных с укреплением законности в правоохранительной деятельности. Во-первых, подразделения милиции сразу же были переведены на фронтовой паек, обеспечены по мере возможности обмундированием и вооружением, что на первоначальном этапе позволило сгладить кризис управления, вызванный слабым материальным обеспечением милиционеров. Во-вторых, кадровый состав милиции начал активно укрепляться красноармейцами, к которым были предъявлены достаточно высокие требования. Кандидат на службу в милицию из числа красноармейцев должен был быть не моложе 28 лет, грамотен и иметь 6 месяцев пребывания на фронте. К этому добавлялись требования относительно его социального происхождения и предыдущей трудовой деятельности. В-третьих, руководящий состав милиции укреплялся политработниками, которые осуществляли и функции внутреннего контроля за состоянием дисциплины в правоохранительных органах.

Первоначальные результаты военизации как личным составом, так и руководством оценивались положительно - у милиционеров проснулся интерес к службе, появилось чувство долга и ответственность, общность интересов и внутренняя спайка. Милиция заняла свое, подобающее ей место в системе государственных органов, начала пользоваться уважением среди населения. Оставшись, однако, в течение последующих десятилетий в качестве базовой, военная модель органов внутренних дел перестала играть свою первоначальную положительную роль. На протяжении всего советского периода эта модель исключала необходимость таких очевидных преобразований, как реформирование милиции в профессиональную полицию, возможность разделения подразделений на государственные и муниципальные, что существенно тормозило созданию новых концепций развития правоохра-нительных органов.

В профилактике служебных правонарушений определяющую роль сыграла и разработка нормативной базы, регулировавшей деятельность сотрудников милиции. За допущенные преступления и проступки виновные наказывались в дисциплинарном порядке и несли ответственность по суду, которая устанавливалась на одинаковых основаниях со всеми гражданами. Интересно, что согласно первоначальным документам, сотрудники милиции обязаны были нести более высокую по степени меру наказания за совершенное преступление. Свод Узаконений. 1920. № 79. Ст. 371. В последующих нормативных актах это положение было аннулировано.

Декретом ВЦИК 1920 г. впервые закреплялись демократичные условия для обжалования гражданами действий милиции. Возбуждение уголовного преследования теперь за действия и упущения сотрудников милиции производились на общих основаниях путем подачи соответствующего заявления в народный суд или в революционный военный трибунал. Правда, компетенция судов и трибуналов в рассмотрении таких уголовных дел была определена только к 1932 г. постановлением Наркомата юстиции УССР «О подсудности дел работников милиции». В нем было разъяснено, что лица оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции по делам о воинских преступлениях, о должностных преступлениях (предусмотренных соответствующими статьями Уголовного кодекса) и о государственных преступлениях (контрреволюционные и особо опасные для Союза ССР преступления против порядка управления) должны быть подсудны военным трибуналам, а по делам об иных преступлениях - общим судам.

«Правилами прохождения службы…» 1923 г. устанавливались перечень и градация дисциплинарных мер, которые могли быть применены в отношении личного состава:

1) замечание, предостережение словесное или в приказе;

2) выговор словесный в предписании или в приказе;

3) неувольнение из казарменного помещения во внеслужебное время, не свыше двух недель. Этому наказанию могли подвергаться лишь те служащие, которые по закону, уставам или распоряжениям начальников обязаны были жить в казармах;

4) лишение права на повышение по службе, а также на получение наград и отличий на службе на время от 4 до 8 месяцев;

5) арест до 30 суток;

6) смещение на следующую низшую должность. Бюллетень НКВД УССР. 1924. № 1-2.

Данные меры носили явный отпечаток аналогичных наставлений дореволюционного периода, поэтому в новом Положении о рабоче-крестьянской милиции от 25 мая 1931 г. их перечень был преобразован в более близкую для нас форму, которая включала: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) воспрещение отлучки из места расположения строевой части или учебного заведения милиции на срок до одного месяца; д) назначение вне очереди на службу до 3 нарядов; е) арест до 20 суток; ж) смещение на низшую должность; з) увольнение со службы. Были оговорены также права начальников различных уровней при наложении дисциплинарных взысканий на провинившихся подчиненных. Свод Законов СССР. 1931. № 33. Ст. 247.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23