Структура механизма современного российского государства

.

Этот институт, известный в зарубежном конституционном праве как "импичмент", яв-ляется сильной гарантией против злоупотребления властью и нарушения главой государства конституционных порядков. Этот институт всегда предполагает сложную процедуру и применяется весьма редко -- в США, например, за более чем двухсотлетнюю историю было только две попытки от-странения Президента от должности в порядке импичмента, но обе они закончились безрезультатно.

Начало процедуры отрешения Президента РФ от долж-ности сопряжено с выполнением двух условий. Обвинение Государственной Думой Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления долж-но быть подтверждено:

1) заключением Верховного Суда РФ о наличии в дей-ствиях Президента РФ признаков преступления;

2) заключением Конституционного Суда РФ о соблюде-нии установленного порядка выдвижения обвинения.

Сама процедура отрешения имеет две стадии:

1) Государственная Дума двумя третями голосов от обще-го числа депутатов (т. е. 300 голосов) принимает решение о выдвижении обвинения. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государствен-ной Думы (т . е. 150 депутатами) и должно быть вынесено зак-лючение специальной комиссии, образованной Государствен-ной Думой (большинством голосов, т. е. 226 депутатами).

2) Решение об отрешении Президента- РФ от должности выносит другая палата парламента -- Совет Федерации -- двумя третями голосов от общего числа членов (т. е. 119 голо-сами) не позднее чем в трехмесячный срок после выдвиже-ния Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет приня-то, обвинение против Президента считается отклоненным См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1996, № 47, ст. 2716; Собрание законодательст-ва РФ, 1999, № 34, ст. 4081.

.

Следовательно, в процедуре отрешения Президента РФ от должности участвуют обе палаты Федерального Собра-ния, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Тем самым создаются гарантии против политического волюнта-ризма и в процедуру включаются наиболее компетентные для решения данного вопроса органы государственной власти.

Отрешение Президента РФ от должности прекращает исполнение им своих обязанностей. Бывший Президент теря-ет конституционную неприкосновенность и может быть при-влечен к уголовной ответственности как обычный гражданин.

При даче Конституционным Судом заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государствен-ной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок реше-ние Совета Федерации не будет принято, обвинение против Пре-зидента считается отклоненным.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдви-нутого против Президента обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установлен-ных Регламентом Государственной Думы.

Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соот-ветствующие документы, заслушивает представителя Прези-дента. Комиссия большинством голосов принимает заключе-ние о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюде-нии процедуры выдвижения такого обвинения.

Если предложение о выдвижении обвинения против Пре-зидента не получило поддержки палаты, Государственная Дума принимает постановление об отказе в выдвижении об-винения против Президента, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию.

После отрешения от должности Президент может понести на-казание, если приговором суда будет установлено совершение тяж-кого преступления, предусмотренного УК РФ.

2. 1. 4. Президент республики - субъекта РФ

Правовой статус Президента республики в составе Рос-сийской Федерации определяется конституциями республик в составе Российской Федерации, а также законами этих респу-блик о Президенте. Согласно этому законодательству в большинстве республик Президент избирается гражданами республики на основе всеобщего, равного, прямого избира-тельного права при тайном голосовании сроком на 4-5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд.

Президент не может быть депутатом представительных (законодательных) органов в республике, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях, не может зани-маться предпринимательской деятельностью и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанно-стей Президент приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно-политических организациях.

В большинстве республик Президент является главой го-сударства, высшим должностным лицом и главой исполни-тельной власти. В этом качестве он выступает гарантом госу-дарственного суверенитета и территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов, а также принятых ею международных и межреспубликанских обяза-тельств; представляет республику в ее отношениях с Россий-ской Федерацией См., напр.: Закон Удмуртской Республики «О Президенте Удмурт-ской Республики» от 11 ноября 1993 г., входящими в состав СНГ государствами, а также в международных отношениях; обращается с посла-ниями к парламенту и народу; участвует в работе парламента; информирует парламент о важных вопросах; обладает правом законодательной инициативы в парламенте республики; подписывает и обна-родует законы, одобренные на референдуме; принимает от-ставку правительства с согласия парламента.

Президент участвует от имени республики в решении во-просов, относящихся к совместному ведению с РФ; вводит чрезвычайное положение на территории республики или в отдельных ее регионах с последующим утверждением его парламентом; ведет переговоры, подписы-вает международные и межгосударственные договоры, в их рамках заключает соглашения; исполняет другие полномочия См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С.564..

Президент назначает с согласия парламента Председате-ля правительства; назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и дру-гих ведомств республики, представляет в парламент для утверждения кандидатуры на должность председателей Вер-ховного и Высшего Арбитражного Судов республики, назнача-ет и освобождает от должности председателей и судей рай-онных и городских судов; осуществляет общее руководство деятельностью правительства; обеспечивает взаимодействие возглавляемых им органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; отменяет постановления и распоряжения правительства, акты министерств и ведомств, других подведомственных ему органов исполнительной влас-ти; приостанавливает действие актов местной администрации в случае противоречия их конституции и законам республики, а также актам Президента См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 576..

В ряде республик Президент наделен правом роспуска парламента (Калмыкия, Тува и др.). В некоторых республиках (Башкортостан, Бурятия и др.) он пользуется правом «отлагатель-ного вето».

Специфические функции и своеобразие смешан-ной формы правления можно рассмотреть на примере Конституции Армении, в которой данная проблема отражена в заострен-ной форме. Так, ст. 5 этой Конституции, закрепля-ющей принцип разделения властей как норматив-но-правовой фундамент для структурирования государственной власти и ее институтов, гласит: "Государственная власть осуществляется в соот-ветствии с Конституцией и законами - на основе принципа разделения законодательной, исполни-тельной и судебной властей". Шмавонян Г. обращает внимание, что по смыслу некоторых положений Конституции РА институт президента не вписывается в названную выше триаду властей, выносится за рамки разделения властей и конструируется в виде отдельно стоя-щей власти, возвышающейся над ее основными ветвями. Претензию президентской власти на ме-сто вне системы разделения властей, по сути необоснованную с точки зрения современного конституционного правопонимания, порождает и поддерживает ряд положений, содержащихся в Конституции РА См.: Г. Шмавонян. Президентская власть и разделение властей в полупрезидентской республике: опыт Армении // Государства и право, 2000 г., № 13, с. 68-69.. В частности, согласно Консти-туции РА, исполнительная власть закрепляется за Правительством (ч. 1 ст. 85), законодательная - за Национальным Собранием (армянским парла-ментом) (ч. 1 ст. 62), судебная - за системой судеб-ных органов (ч. 1 ст. 91), а Президент РА прямо не относится ни к одной из ветвей власти. Функцио-нально-ролевое предназначение института пре-зидента в общевластном механизме сформулиро-вано в Конституции (ст. 49) следующим образом:

"Президент Республики Армения обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функцио-нирование законодательной, исполнительной и судебной властей. Президент Республики являет-ся гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности Республики". Непре-ложную часть этих конституционных формули-ровок составляет еще одна, содержащаяся в ч. 1 ст. 94: "Гарантом независимости судебных орга-нов является Президент Республики". Как отмечает автор данной работы, цитиро-ванные формулировки в сочетании с невключе-нием института президента в конструкцию испол-нительной ветви создают юридический образ новой (президентской) ветви власти: согласно им президентская власть оказывается как бы выве-денной из системы разделения властей и обозна-ченной в качестве самостоятельного вида власти См.: Чиркин. В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. №5. С. 18..

Представление о четвертой (президентской), ветви власти, не вписывающейся в классические рамки разделения властей, подкрепляет и своеоб-разная структура конституционной регламента-ции механизма государственной власти: положе-ния, определяющие статус и полномочия Прези-дента РА, выделены в самостоятельную главу (гл. 3) Конституции, которая помещена перед главами, регулирующими законодательную, -

исполнительную и судебную власти (гл. 4,5, 6 соот-ветственно) См.: Ноздрачев А.Ф. Конституционные основы исполнительной власти в РФ // Ис-полнительная власть в РФ. М., 1996. С. 4-5..

Между тем президентская власть (вся совокуп-ность конституционных полномочий Президен-та) в Армении чрезвычайно разнонаправленна и развертывается по существу на всех направлени-ях организации и осуществления государственной власти: в вопросах и сферах формирования, от-ставки, определения структуры и порядка деятель-ности Правительства; реализации собственно ис-полнительной власти (причем она включает в себя весь комплекс решающих правомочий исполни-тельной власти); нормотворческой деятельности и отношений с Национальным Собранием; форми-рования судебной системы; организации и фор-мирования государственного аппарата и т.д. См.: Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция: неолитическая практика. М., 1996. С. 1-21, 36, 77..

В правовой литературе определенное призна-ние получило представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республи-ки как о четвертой ветви власти наряду с тради-ционной триадой. А.Ш. Арутюнян определяет эту мысль следующим образом: «...В странах, где президент не входит в систему исполнительной власти, следует различать и президентскую власть, или, как ее называет В.Е. Чиркин, - арби-тражную власть, которая обеспечивает, как это говорится, например, в конституционных текстах Франции, Румынии, Армении, нормальное функ-ционирование публичных властей См.: Арутюнян А.Ш. Институт Президента РА. Ереван, 1996. С. 23-25. .

Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей террито-рии республики. Акты Президента имеют подзаконный характер. Следует отметить, что некоторые конституции республик в составе Российской Федерации наделяют Президентов этих республик полномочиями, выходящими за рамки полномочий этих республик. Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия) Президент этой республики располагает правом определять порядок образования территориальных воинских и иных формирований, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации все такого рода вопросы входят в чис-ло исключительных полномочий Российской Федерации Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, со-временность. М., 1997. С. 159-160. .

Законодательство республики в составе Российской Феде-рации допускает досрочное прекращение полномочий Прези-дента в случае его добровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

2. 2. Органы представительной и законодательной власти Российской Федерации

2. 2. 1. Правовой статус и структура Федерального собрания

Федеральное Собрание состоит из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы (см. Прилож. 6).

Согрин В. В. отмечает, что исторически двухпалатная структура парламента воз-никла в странах Запада как способ сдерживания одной пала-той (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических рево-люций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся раз-бушевавшегося народа. Верхние палаты обычно комплектовались откро-венно недемократическим или менее демократическим пу-тем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привилегии. Таким путем, подчеркивает он, правящим кругам удава-лось достигать известного равновесия палат и стабилизирую-щего воздействия парламента на общественную жизнь См.: Согрин В. В. Современная Российская модернизация: этапы, логика, цель// Вопросы философии. 1997. № 2. С.89.

В Российской Федерации двухпалатность парламента -- относительно новое явление, возникшее только в 1990 году, когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформиро-ваны Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с революции 1917 года, высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был од-нопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5 / Под ред. Е.И. Индова. М.. 1987. С. 124.

.

Основываясь на суждениях правоведов, автор данного исследования отмечает, что двухпалатность в Российской Федерации в период с 1990 по 1993 гг. была не очень эффективной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум -- руководящий орган всего парла-мента, подавлявший инициативу палат.

Российский федера-лизм, отмечает он, тогда еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты федерации -- реальной самостоятельности. Только Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в понимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устрой-ства, а как фундаментальная основа реального федерализ-ма, призванного расширить права и самодеятельность наро-да и обеспечить глубокие реформы в политическом и эконо-мическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат федерального Собрания, их различная компетенция и различный статус депутатов. Отсюда, как отмечает автор данной работы, - специ-альная неповторимая роль каждой палаты, которые в сово-купности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время -- единство Российской Федерации.

Коваленко А. И. отмечает, что двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая -- второй или одна -- нижней, а другая -- верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодатель-ном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматрива-ются как части единого парламента и в этом смысле они рав-ноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же вре-мя, говорит он, нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (имен-но с нее начинается законодательный процесс), которая по-этому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни См.: Коваленко А. И.. Конституционное право России. «Право и закон», М., 1999.С. 231.. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что, как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом См.: Севостьянов Н. В. Конституционное право России. Ростов-на-Дону. Феникс. 1999.С.87..

Конституция РФ делит меж-ду палатами функцию назначения ряда высших должност-ных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каж-дой палаты в определенных областях. Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания первого созыва (1994-- 1995 гг.) механизм преодоления разногласий между палатами способствовал предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций См.: Козлов Е. И., Мутафин О. Е. Конституционное право России. Юрист. М., 1999. С. 134. .

Двухпалатная структура Федерального Собрания эффек-тивно помогает разрешению разногласий между различны-ми социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к "ули-це", т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты "снимают" остроту как политических, так и межрегиональных проти-воречий, содействуя устойчивости государственного кораб-ля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно урав-новешивающих друг друга и в своей совокупности уравнове-шивающих исполнительную и судебную власть См.: Журнал. Советская юстиция. 1999. № 10. С. 39. .

Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на два года (1993--1995), что было установлено в Заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Автор работы предполагает, что это, по-види-мому, было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем, чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламен-та и критерии оценки депутатов.

В декабре 1995 года Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок 4 года.

Переход полномочий Совета Федерации первого созыва к Совету Федерации, образованному в соответствии с Феде-ральным законом о порядке формирования Совета Федера-ции Федерального Собрания РФ от 5 декабря 1995 г., был отрегулирован специальным Постановлением Совета Феде-рации от 9 декабря 1995 г., т. е. Советом Федерации еще первого созыва. Было признано, что полномочия Совета Федерации первого созыва прекращаются после истечения срока, на который он был избран (т. е. на два года), и с мо-мента начала работы Совета Федерации, сформированного в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. (Совет Федерации начал свою работу в январе 1996 г.).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20