В этом смысле
коррупция не ограничивается государственным сектором, а в рамках этого сектора
- бюрократическим аппаратом администрации. Она не ограничивается дачей и получением
взяток. Коррупция принимает различное обличье и существует при любых формах
правления, включая хорошо развитые демократические государства. Она можетбыть
обнаружена в законодательных, судебных и исполнительных ветвях власти, как и
во всех формах деятельности частного сектора. Она не связана только с
этнической, расовой или религиозной принадлежностью. Однако уровень, область и
воздействиеее значительно отличаются в странах и могут изменяться,покрайней мере, временно, в пределах одной страны. Коррупция в той или иной
форме может существовать в любом сообществе, большое влияние на ее уровень и
область применения имеет система управления. Системы могут коррумпировать людей
в той же степени, если не в большей, в какой люди способны коррумпировать
системы.
10 Klitgard R. Controlling Corruption. 1988. – P.22;
Schlieffer A.R., Vishny R.W. Corruption//Quartely Jornal of Economics. - 1993.
- № 108. - Р. 599.
Некоторые
культуры кажутся терпимее других, когда речь идет о некоторых формах коррупции,
особенно фаворитизме и мелких взятках. В отдельных сообществах фаворитизм
настолько укоренился в человеческом сознании, что те, кто во исполнение своих
государственных обязанностей отказывают в протекции своим друзьям и
родственникам, подвергаются осуждению как неотзывчивые или недобрые люди. Во
многих странах мелкие взятки рассматриваются как благотворительность,
побудительный стимул или выражение благодарности или как приемлемая замена
низкой платы государственных должностных лиц, а никак не вымогательство, как в
других странах. Такие культурологические особенности, хотя и существуют, не
должны приниматься как оправдание того, что в принципе называется
коррупционными действиями.
Как только
коррупция находит дорогу в одном месте или секторе, она, подобно вирусу,
распространяется на другие области и сектора. Ее не останавливают политические
границы, и она развивается намного быстрее в той среде, которая излишне или
недостаточно урегулирована. Коррумпированные и коррумпирующие личности имеют
защищенный правом интерес в распространении мнения, что коррупция является
доминирующей и распространенной. Благодаря им, коррупция становится естественным
явлением. Предпринимательская деятельность иностранных лиц, особенно в
развивающихся странах, часто способствует распространению коррупции, допуская,
что выплаты и связи - неизбежные спутники торговли (это часто оборачивается
против самих бизнесменов). Если не выявлять случаи коррупции, она в печном
итоге приведет к искажению ценностей общества, за исключением тех немногих,
которые сумеют защитить себя крепкими моральными устоями, часто основанными на
строгих религиозных и этических понятиях. Коррупция влияет на общество и на
личности настолько разрушительно, насколько далеко ей дают зайти. Любые
краткосрочные выгоды, которые она может принести (облегчение регулирования
излишне регулируемой экономики или "смазывание колес" в деловых
сделках), наиболее вероятно будут уничтожены общим ущербом, нанесенным
коррупцией при перекачивании средств, в собственный карман. Даже на уровне
сделок коррупция часто увеличивает неэффективность правительственных проектов и
может поднимать стоимость как государственных, так и частных поставок. Довольно
часто большие незаконные платежи вместе того, чтобы быть инвестированными в
стране, переводятся за границу или вкладываются а иной нелегальный бизнес.
Коррупция может увеличивать и государственный долг страны как результат
увеличения расходов по финансируемым извне контрактам, выигранным на торгах в
результате коррумпированных или мошеннических действий.
Таким образом, в
современной научной экономической и юридической литературе существует множество
различных определений коррупции. Если попытаться немного обобщить определение
коррупции, которые используют иностранные и отечественные источники, то
коррупцию можно свести к следующим определениям:
-
"преступная деятельность в сфере политики или государственною управления,
заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и
властных возможностей для личного обогащения. Коррупция является не самостоятельным
составом преступления, а собирательным понятием, охватывающим ряд должностных
преступлений (таких, как взяточничество, злоупотребление служебным
положением)";11
- "подкуп,
продажность общественных и политических деятелей, работников государственных
органов управления.
11 Большой
юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. -
М.: ИНФРА-М, 1997. - С. 320.
Коррупция
означает злоупотребление служебным положением, прямое использование должностным
лицом прав и полномочий в целях личного обогащения"12;
- "коррупция
включает в себя злоупотребление властью (полномочиями) или позицией власти
(должностью, наделенной полномочиями) ради преследования своих личных
целей"13.
В Законе РК от 2
июля 1998 г. "О борьбе с коррупцией" под коррупцией понимается
"не предусмотренное законом принятие лично или через посредников
имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции,
а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий
и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем
противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных
благ и преимуществ".14 При этом казахстанские эксперты
отмечают, что законодательство Казахстана понятие "коррупция"
трактует несколько иначе, нежели международное. Субъекты и объекты
коррупционных преступлений в международном понимании рассматриваются гораздо
шире, говорят они.
В справочном
документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как
"злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных
целях". Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета
Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое
другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в
государственном или частном секторе, и которое ведет к нарушению обязанностей
возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного
сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью
получение любых незаконных выгод для себя и других.
В докладе,
подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным
общественным фондом "Индем" (Россия) указывается, что "под
коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо
принимает противоправное решение (иногда решение морально неприемлемое для
общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона
(например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный
заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает
незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной
ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные
нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают
незаконные выгоды и преимущества, обе стороны стараются скрыть свои
действия".
Россия, в отличие
от других стран СНГ, только сейчас, но очень тщательно и неспешно разрабатывает
законопроект "О противодействии коррупции", который предусматривает
ряд жестких мер, направленных на эффективную борьбу с коррупцией в
государственных и других структурах. Основные понятия, используемые в
законопроекте, включают в себя общепризнанные международные характеристики. При
его разработке использовались такие известные конвенции Совета Европы, как
"Об уголовной ответственности", "О гражданско-правовой
ответственности за коррупцию", "Об организации экономического сотрудничества
и развития", "О подкупе иностранных должностных лиц при заключении
коммерческих сделок".
12 Павленок П.Д.
Краткий словарь по социологии. - М.: ИНФРА-М, 2000. - С. 81.
13
J.S. Nye. Corruption and Political Development; A Cost-Benefit
Analysis//American Political Science Review. – 61. – P.P.417, 419.
14 Нормативные акты. Указ Президента РК
"О мерах по совершенствованию системы борьбы с преступностью и
коррупцией". Закон Республики Казахстан "О борьбе с
коррупцией". - Алматы: ТОО "Аян Эдет", 2000. - С.19.
Самое главное в
законопроекте - определение понятия "коррупция". В данном случае
коррупция не отождествляется только с действиями по даче и получению взяток (в
отличие от предыдущих определений или от определения коррупции в казахстанском
законе "О борьбе с коррупцией"). В новом российском проекте под
коррупцией также понимается "поиск, установление и поддержание коррупционных
отношений юридических и физических лиц с целью Достижения личных либо
коллективных целей".15
Нам
представляется, что такое расширительное понятие "коррупция" является
очень важным и ценным дополнением, поскольку оно предполагает более широкое
использование антикоррупционной законодательной базы. Кроме того, по логике
вещей, если под коррупцией понимать только дачу и получение взятки, то борьба
сводится только к одноразовым акциям. Если понимать коррупцию как систему
действий: поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, то речь
идет о борьбе против самой коррупционной системы, которая сама воспроизводит
коррупцию.
Впервые в
российской законодательной практике физическим лицам и организациям,
независимо от формы собственности, предоставляется возможность требовать
возмещения убытков, причиненных коррупционными действиями. Таким образом,
проблема переносится из чисто уголовного и административного поля в
экономическое.
Как видим,
существует значительное разнообразие точек зрения на определение коррупции, что
свидетельствует о сложности этого явления. Поэтому мы ссылаемся на определение
коррупции, принятое в документах ООН и Совета Европы: коррупция - это
"злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных
целях, в целях третьих лиц или групп"16. При этом коррупцию
нельзя сводить только к даче и получению взятки, хотя эксперты США оценивают
объем международного взяточничества в 1998 г. в 30 млрд. долларов (и это
только по 60 крупным международным сделкам, которые ими анализировались).
Коррупция может
иметь различные завуалированные формы незаконного присвоения публичных средств
для частного использования, например, лоббизм, фаворитизм, протекционизм,
непотизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров
и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и
частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет государственного бюджета,
перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей
преступных группировок и т.д.
Таким образом,
коррупция, на наш взгляд, как социально-экономическая категория выражает поиск,
установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между
должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования
возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб
третьей стороне (обществу, государству, фирме).
15Гордиевский А.
Одним законом тут не обойтись! /Assandi-Times. - 2002. -№8 от 06.12
16 ЛунеевВ.В. Коррупция:
политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство
и право. - 2000. - № 4. - С. 101.
1.2. Коррупция: исторический
ракурс
Теоретически возникновение
и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций
управления в общественной или хозяйственной деятельности. Именно в этом случае
у должностного лица, как правило, государственного чиновника, появляются
большие возможности распоряжения ресурсами (природными, материальными,
денежными, финансовыми, информационными, технологическими и другими). В
результате чего он часто принимает решения не в интересах общества,
государства, фирмы, а исходя из своих личных, корыстных побуждений. В
историческом ракурсе это относится ко времени формирования первых классовых
обществ и государственных образований в древнейших центрах человеческой цивилизации:
Египте, Месопотамии, Индии, Китае в 111-11 тысячелетиях до н.э., что подтверждается
найденными археологами и историками религиозными и литературными источниками:
сборниками, сводами законов, нормативными актами, правилами (кодексами)
поведения, другими письменными источниками.
Как
свидетельствует сохранившиеся письменные источники уже в Древнем Египте люди
знали, что такое коррупция. Наиболее цинично она проявлялась среди
представителей административных органов (жрецов) и своеобразно описывалась в
криминальных хрониках тех лет. Известный египтолог П. Монте, изучая период
династии Рамсесов, отмечает: "Гробницы фараонов и частных лиц вначале
привлекали только работников каменоломен, каменотесов и ремесленников. Но
вскоре к их шайкам присоединились мелкие
чиновники храмов и самих некрополей, а также низшие жрецы. Бандиты шайки, в
которой был жрец Пенунхеб и его четыре священнослужителя - Хапиур, его сын
Пансем, Семди и Панхар, ухитрились снять ожерелье со статуи Нефертума,
посвященной великому богу - фараону Усерма-атра-Сетепенра. Другая шайка, в
которой были жрецы, писца, погонщики волов, ограбила "дом золота"
фараона Усермаатра-Сетепенра. Жрец Кер и четверо его собратьев наведывались сюда
и уносили золото, которое обменивали в городе на зерно. Однажды один из
соучастников, пастух, затеял с ними ссору: "Почему вы мне даете так
мало?" Купив золотого быка, они отдали его пастуху. Но писец царских
документов Сетимес, услышав перебранку между жрецами и пастухом, сказал им:
"Я пойду и доложу верховному жрецу Амона!" Жрецы поняли с полуслова.
За две вылазки в гробницу они вынесли четыре с половиной кита золота и этим
купили молчание писца царских документов".
Эта, по сути
своей, криминальная сцена из жизни древнеегипетского общества дала возможность
Монте сделать следующий вывод: "Пример был подан сверху, и маленькие люди
с маленькими средствами последовали ему, тем более, что в эти смутные времена
жизнь неимоверно вздорожала. Продуктов не хватало, и меняли их только на золото
и серебро"17.
Там же, в Древнем
Египте гераклеопольский царь поучал своего сына Мерикара: "Возвышай своих
велымож, чтобы они поступали по твоим законам. Непристрастен тот, кто богат в
своем доме, он владыка вещей и не нуждается" ("Поучение
гераклеопольсксто царя своему сыну Мерикара", XXII в. до н.э.). В Ветхом
Завете говорится: "Я знаю, как многочисленны ваши преступления и как тяжки
ваши грехи: вы притесняете правого, берете взятки, а нищего, ищущего
правосудие, гоните от ворот" (Библия, Ам., 5:12).
17 Монте П. Египет
Рамсесов. - М.: Издательство восточной литературы, 1989. –Сю 263-264.
Описание феномена
коррупции в то время ограничивалось не столько констатацией факта ее
существования, сколько определенным к ней отношением, которое было связано в
первую очередь с тем, кто писал о проявлениях коррупции. Например, в Древней
Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью как к
неизбежности. Каутилья, главный миистр императора Чандрапурта Маурия, вIV
в. до н.э. перечислял трактате "Артхашастра" 40 видов присвоения
чиновниками годударственного дохода (хищение казенного имущества), но при пм' с
невозмутимостью и спокойствием царедворца заключил: "Как невозможно не
попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка,
так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного
от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она
пьет воду, так и о
правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берег себе деньги. Можно
установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить
скрытые цели движений правительственных чиновников"18.
Историк У.
Манчестер так характеризовал период Средневековья (Темных веков): "Если
соединить вместе сохранившиеся фрагменты, то возникающая картина - это смесь
нескончаемых войн, коррупции, беззакония, одержимости странными мифами и почти
непостижимого безмыслия".19 В конечном итоге, как отмечал Л.
Туроу, "в политическом и социальном беспорядке, происшедшем из всего
этого, разрушалась экономическая инфраструктура, человеческая и физическая, а
также та социальная дисциплина, которая позволяла Риму сохранять свой уровень
жизни и поддерживать свои армии. При растущем общественном потреблении и
нежелании платить налоги прежние инвестиции перестали делаться. В конце концов,
начался экономический упадок, ускорявшийся сам собой. Меньшая производительность
приводила ко все меньшей готовности к социальным инвестициям, необходимым для
поддержания прежней системы, это вело к еще меньшей производительности и к
следующему по очереди сокращению социальных инвестиций".20
Людям Темных веков недоставало ценностей, порождающих организационные способности,
без которых нельзя было воссоздать прошлое. Люди оставались столетие за
столетием в Темныхвеках не из-за их технологии, а из-за идеологии.
В Великобритании
средних веков широко процветала коррупция практически во всех ветвях власти.
Э. де Сото пишет: "В 1601 г. спикер палаты общин (Англия) сказал про
мировых судей, "эти твари за полудюжину цыплят готовы наплевать на целую
дюжину уголовных законов".21
О коррупции
упоминается в русских летописях уже в ХШ в. Впервые в законодательном порядке
ограничение коррупции в России происходит во времена царствования Ивана III.
Впервые смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках ввел
его внук Иван IV (Грозный). При Петре I в России против коррупции стала
проводиться жесткая борьба.
18 Dwivedy O.P., Jain R.B. Bureaucratic Morality in
India// International Political Science Review. – 1977. Vol.9.- № 3. - Р.206.
19
William Manchester. A World Lit Only be Fire: The Medieval Mind and the
Renaissance. – Boston: Little, Brown, 1992. - Р.З.
20 Лестер К. Туроу- Будущее капитализма.Как
сегодняшние экономические силы формируют завтрашний мир. /Пер. с англ.
А.И. Фёдорова. - Новосибирск; Сибирский хронограф, 1999. -С. 312.
21 Сото де Э. Загадка капитала. Почему
капитализм торжествует на Западе и терпит поражениево всем остальном
мире". - М.: Олимп Бизнес, 2001. - С. 105.
Историк Павленко
Н.И. писал: "Нужно отдать должное Петру - он не питал иллюзий относительно
моральных качеств людей, заполнивших многочисленные канцелярии. Скорее наоборот.
Характер законотворчества царя даст основание полагать, что он с крайней
подозрительностью относился к чиновникам и едва ли не в каждом из них готов
был видеть казнокрада, мздоимца, вымогателя, человека, не знающего границ в
утолении жажды наживы за счет ограбления государства и отдельных подданных
государя. Именно поэтому Петр наряду с созданием исполнительных учреждений был
озабочен созданием контролирующих учреждений".22
Сам Петр I писал: "Есть плуты,
которые ни во что иное тщатся, точию мины под всякое добро делать и несытость
свою наполнять". Поэтому он организовал самый бдительный надзор за
сформированным им новым правительственным аппаратом: в один и тот же день,
когда был создан Сенат, был учрежден и аппарат контроля (фискальная служба).
Тогда на всю Россию прозвучали "дела" сибирского губернатора
Гагарина, обер-фискала Нестерова, обвиненных в коррупционной деятельности.
Необходимо отметить, что в Российской империи коррупция была тесно переплетена
с фаворитизмом: известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности
фаворита Петра I князя Александра Меньшикова, за что тот не раз наказывался
царем.