Административная реформа в России

Раздел I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФУНКЦИЙ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ

В настоящее время наблюдается тенденция усиления роли исполнительной власти. Деятельность по организации социальной жизни общества - установление общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, руководство отраслями социальной действительности, защита прав и свобод граждан и т.п. - нуждается в возможности издавать, применять правовые нормы и наказывать за их нарушение. При этом, как свидетельствует практика, деятельность исполнительных органов не исчерпывается и часто не может исчерпываться лишь исполнением законов. Поэтому вполне закономерно положение о том, что одной из важнейших функций исполнительной власти является правотворческая функция.

В юридической науке правотворчество понимается в двух аспектах. В узком смысле это сам процесс создания правовых норм компетентными органами или непосредственно народом. В широкой трактовке данный процесс начинается с момента правотворческого замысла и заканчивается практическим воплощением юридической нормы (подготовка проекта, обсуждение и согласование, принятие, опубликование и т.д.) <*>.

--------------------------------

<*> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 412.

В связи с этим правотворческую функцию федеральных органов исполнительной власти можно рассматривать и как участие в законопроектной деятельности (разработка законопроектов, подготовка заключений к ним и т.п.), и как непосредственное создание (отмена или изменение) нормативных правовых актов с целью реализации своей компетенции.

В контексте проводимой административной реформы наибольшую теоретическую и практическую значимость приобретает деятельность федеральных органов исполнительной власти, непосредственно направленная на создание нормативно-регулирующих положений в пределах своей компетенции.

Акты федеральных органов исполнительной власти достаточно многочисленны, поскольку призваны осуществлять более конкретное и оперативное регулирование, нежели это делает закон, а также нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, отражающие лишь самые значимые и устойчивые отношения. Подобные акты позволяют охватить спектр подробностей и особенностей, которые не могут быть учтены в рамках закона и других актов более высокой юридической силы.

Отличительными чертами актов федеральных органов исполнительной власти являются конкретность и детальность регулирования общественных отношений и наибольшая степень динамичности и подвижности.

Общеизвестно, что принятие правового акта - это форма государственного управления, где акт есть функциональное средство управления. Юридическая сила правовых актов определяется местом органа власти в системе, объемом его компетенции по реализации государственно-властных полномочий.

Одной из серьезных проблем в правотворчестве федеральных органов исполнительной власти можно назвать проблему установления пределов нормотворчества.

Науке давно известны основные и развивающие (производные) виды правотворчества. В качестве развивающего могут использоваться:

дополнение как один из способов (форм) структурной связи развивающего акта с основным, формирующим систему законодательства. Оно имеет место в случаях, когда орган власти или управления уполномочен выбирать различные варианты развивающего основной акт правила поведения;

конкретизация как способ структурной связи актов, используемый для достижения иных целей развивающего правотворчества. Здесь организатор-исполнитель не выбирает вариант решения, так как он логически предполагается содержанием основного акта, хотя текстуально и не сформулирован;

детализация как форма структурной зависимости актов. Она не приводит к образованию новых норм права, но нужна в тех случаях, когда необходимо определить порядок действия новых норм основного акта, "включить" их в систему действующего законодательства.

Каждая из приведенных форм соподчиненности актов представляет собой специфический способ правотворчества, и, взятые в системе, они позволяют решать его функции.

Акты, регулирующие осуществление федеральными органами исполнительной власти своих полномочий, в большинстве случаев могут содержать управомочивающие и обязывающие нормы. Это объясняется тем, что природа осуществления государственных полномочий иная, чем внутриорганизационная. К примеру, передавая те или иные права на выполнение государственных функций субъектам РФ, федеральное министерство должно оставаться тем организующим центром, который руководит осуществлением функций государственного управления. Основной формой такого руководства остается именно нормативное регулирование по выполнению органами власти субъектов РФ переданных им функций федеральных министерств.

Правовые акты федеральных органов исполнительной власти представляют своеобразную подсистему в общей правовой системе России. Классификацию актов органов исполнительной власти проводили многие ученые: по субъектам, по содержанию, по форме и порядку принятия <*> и т.д.

--------------------------------

<*> См., например: Селищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1954; Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968; Шадрин И.П. Подготовка и принятие управленческого решения. Якутск, 1970; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970; Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970; Самощенко И.С. Проблемы совершенствования советского законодательства // Советская юстиция. 1975. N 4; Лазарев Б.М. Некоторые вопросы теории актов государственного управления и управленческих решений // Проблемы государства и права. М., 1976; Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М., 1976; Юсупов В.А. Определение понятия акта правоприменительной деятельности органа государственного управления // Вестник Моск. ун-та. Сер. 6. Право. 1978. N 3; Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987.

Впервые унификация видов ведомственных нормативных актов была осуществлена Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (далее - Правила).

Указанное Постановление дало исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые могли издавать федеральные органы исполнительной власти. Согласно данному документу нормативные правовые акты принимались в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Существенное значение имел запрет издания нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм.

Правилами было установлено, что нормативный правовой акт может издаваться совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств или иных федеральных органов исполнительной власти.

Один из наиболее сложных этапов в процессе принятия нормативного акта - его подготовка. Обычно подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. Правила устанавливали, что при этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта обязательно участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились. Это положение закреплено в п. 5 Правил, однако, как свидетельствует практика работы над проектами нормативных правовых актов министерств, оно не всегда соблюдается, что подчас приводит к подготовке "узковедомственных" актов, оторванных от действительности, а также не учитывающих состояние правового регулирования в той или иной сфере.

Немаловажно, что одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих актов или их частей, изданных ранее.

Пункт 9 Правил устанавливал, что подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

наименование органа (органов), издавшего акт;

наименование вида акта и его название;

дата подписания (утверждения) акта и его номер;

наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, которые составляют государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации в Минюсте России, которое ведет государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Однако в литературе совершенно справедливо обращалось внимание на тот факт, что положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти регулируют вопрос о видах издаваемых актов в несколько ином ключе, нежели Правила.

Например, существуют положения, которые предусматривают возможность издания иных видов нормативных правовых актов, наименования которых не регламентированы Правилами. В соответствии с подп. 7 п. 10 Положения о Министерстве обороны РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1082, этот федеральный орган вправе издавать приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные акты, в необходимых случаях - совместно с другими федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Подобное регулирование является не совсем целесообразным, в связи с чем можно предложить, чтобы все виды актов федеральных органов исполнительной власти нашли свое отражение в едином нормативном правовом акте, утвержденном Правительством РФ <*>.

--------------------------------

<*> Кучерова Т.Е. Акты федеральных органов исполнительной власти: современная трактовка // Проблемы реализации закона: Материалы научн.-практ. конф. молодых ученых, аспирантов и соискателей (Москва, 24.05.2004). М., 2004. С. 29, 30.

В ходе проведения административной реформы произошли структурные изменения в системе федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом N 314 в основу формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти положен принцип специализации этих органов и распределения функций между ними по характеру их компетенции, сформулированный в теории американского ученого Л. Уайта. Формирование по такому принципу, с одной стороны, привело к существенному сокращению количества органов исполнительной власти, имеющих право заниматься нормотворчеством, а с другой - снизило роль исполнительной власти в правотворческом процессе, а соответственно и в регулировании целого круга общественных отношений.

Согласно Указу N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Указ устанавливает, что федеральное министерство осуществляет правовое регулирование, а именно издание на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами нормативных правовых актов, содержащих правила поведения, распространяющих свое действие на неопределенный круг лиц. Отсюда совершенно очевидно, что в компетенцию федеральных министерств включается возможность нормотворчества.

Что же касается федеральных служб и федеральных агентств, то Указ N 314 не допускает возможности осуществления этими органами власти в установленной сфере деятельности нормативно-правового регулирования. Следовательно, федеральные службы и агентства имеют право издавать только индивидуальные правовые акты.

В то же время Указ N 314 содержит положение о том, что в некоторых случаях федеральные службы и федеральные агентства могут заниматься нормотворчеством. Такое возможно в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Возникает вопрос: насколько такой подход законодателя целесообразен, соответствует ли он тем задачам, которые должны быть решены в ходе административной реформы и, в целом, - способствует ли такое решение оптимизации деятельности исполнительной власти? Ответа на данный вопрос пока нет.

А пока Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" устанавливает, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, определяет типы рыбопромысловых судов, орудия и способы добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления прибрежного рыболовства. Или, например, в соответствии с подп. 23 п. 10 Положения о Федеральной службе по оборонному заказу, утвержденного Указом Президента РФ от 21.01.2005 N 56с, директор Федеральной службы по оборонному заказу (Рособоронзаказа) решает в соответствии с законодательством РФ о государственной службе и трудовым законодательством РФ вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы и осуществлением трудовой деятельности в Рособоронзаказе, издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по указанным вопросам.

Исходя из анализа действующего законодательства, можно заключить, что существуют некоторые трудности в определении полномочий федеральных органов исполнительной власти по вопросам нормотворчества. Лишь отдельными федеральными законами предусмотрено, что те или иные федеральные органы исполнительной власти вправе устанавливать правила, порядок или положения о чем-либо. Однако эти акты не систематизированы, и в основном активность правотворчества федеральных органов исполнительной власти зависит от Президента РФ и Правительства РФ. В большей степени это относится к нормотворчеству федеральных служб и федеральных агентств.

Вполне естественно, что деятельность федеральных министерств должна служить реализации государственной политики. Эти органы ответственны за состояние дел и решение проблем, возникающих в тех или иных отраслях и сферах управления. Однако отсюда не следует, что назначение исполнительной ветви власти - только оперативное управление различными сферами жизни общества на основе законов, принимаемых представительными органами власти. И несмотря на то, что российская правовая доктрина традиционно основывается на принципе разделения властей в государстве и относит правотворческую функцию прежде всего к компетенции законодательных органов, исполнительная власть может существенно разгрузить парламент, освободив его от необходимости осуществлять правовую регламентацию по второстепенным вопросам.

Считаем, что за федеральными органами исполнительной власти (включая федеральные службы и агентства) необходимо закреплять право нормативной регламентации различного рода вопросов в пределах сфер их деятельности (прежде всего в форме дополнения, детализации и конкретизации установленных законом норм).

Глава 2. ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Понятие "государственные услуги" в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, хотя во многих зарубежных странах такие услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как "поставщик услуг". Однако появление в нашей жизни государственных услуг - не простое копирование зарубежного опыта; за этим стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.

Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития. И задачи, и вытекающие из них функции не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и др. На определенном этапе развития государства и общества именно последнее начинает определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает, и тогда "государственные услуги" - это система отношений личности, юридических лиц с государственными структурами.

И в нашей стране, и за рубежом оказание государственных услуг тесно связывается с государственной службой. Одним из ожидаемых результатов реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336, является "достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг".

Что же такое государственные услуги, каково их место в системе права, их соотношение с другими понятиями? Наряду с термином "государственные услуги" нередко можно встретить и другой - "публичные услуги", причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям.

Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, ее оказывающего: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные услуги, но, строго говоря, последние не могут рассматриваться как государственные исходя из конституционного статуса этих органов.

Термин "публичные услуги" гораздо шире термина "государственные услуги", их могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость. Кто будет выполнять такие услуги - вопрос зачастую для потребителя вторичный, решение которого зависит от целого ряда обстоятельств; при этом одним из основных критериев здесь является эффективность оказания услуг.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21