Административная реформа в России

В частности, саморегулируемым организациям могут быть переданы функции лицензирования отдельных видов деятельности, контроля за соблюдением лицензионных требований, функции по аккредитации, часть регистрационных действий и функция по ведению отдельных реестров.

II. Принципы, формы и виды взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций

При выявлении форм и методов взаимоотношений между органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями необходимо руководствоваться принципами:

свободного объединения представителей одной профессии в саморегулируемую организацию;

замены государственного регулирования саморегуляцией (в смысле передачи от государственных органов исполнительной власти определенных полномочий по регулированию тех или иных сфер);

дополнительного регулирования данными организациями отдельной сферы общественных отношений (в смысле определения саморегулируемыми организациями правил и стандартов, обязательных для выполнения всеми членами организации под угрозой наступления неблагоприятных последствий).

Данные принципы отражают фактические условия существования и функционирования саморегулируемых организаций в России. Прежде всего для формирования такой организации и ее последующей регистрации необходимо объединение определенного числа субъектов предпринимательской деятельности (представителей одной профессии). Объединение носит характер саморегуляции, т.е. направлено на самостоятельное установление стандартов деятельности и их реализацию в рамках законодательства РФ. В то же время государство осуществляет по отношению к таким организациям комплекс функций, носящих регулятивный характер, что позволяет нам сделать вывод о фактически государственном регулировании их деятельности. Равно как и иные некоммерческие организации, они обладают определенными обязанностями перед государственными органами, и эти обязанности носят безусловный характер.

Определив круг и принципы взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций, необходимо определить и методы (способы), с помощью которых такие взаимоотношения реализуются на практике. Для этого необходим последовательно закрепленный процессуальный механизм взаимодействия органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций. Учитывая особенности функционального назначения последних, механизм государственного регулирования их деятельности должен быть максимально императивен. Если саморегулируемым организациям предоставлено право разрабатывать стандарты профессии, привлекать к ответственности своих членов, то деятельность саморегулируемой организации должна происходить в рамках строго определенной законом формы. При этом органам исполнительной власти необходимо осуществлять по отношению к саморегулируемым организациям контрольные, надзорные и регистрационные функции. Реализуя данные полномочия, органы исполнительной власти используют определенные методы. Иными словами, установив круг взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций, необходимо четко определить те правовые формы, в которых данные взаимоотношения получат практическую реализацию.

Методы реализации органами исполнительной власти своих функций представляют собой механизмы государственного регулирования определенной сферы взаимоотношений. Необходимой характеристикой подобных методов служит прямая направленность на объект регулирования. Несмотря на то что сфера деятельности саморегулируемых организаций лежит в гражданско-правовой плоскости, при этом используется административно-правовой метод. Закрепление обязанностей саморегулируемых организаций по отношению к органам исполнительной власти демонстрирует властный характер отношений между государством и этими организациями. Устанавливая конкретные обязанности и запреты, органы исполнительной власти используют метод прямого административного воздействия. Применение данного метода представляется обоснованным в условиях того, что саморегулируемым организациям передаются функции, традиционно принадлежащие органам исполнительной власти. В то же время в подобных отношениях может быть применен и метод рекомендаций. Так, если должностные лица органа исполнительной власти выявляют недостатки, не содержащие признаков административного правонарушения, они вправе рекомендовать саморегулируемой организации определенные действия с тем, чтобы устранить выявленные недостатки. Рекомендации также могут быть использованы в качестве "приглашения" к обсуждению того или иного законопроекта, по предмету регулирования которого специализируется данная саморегулируемая организация (т.е. добровольное участие организации в нормотворческой деятельности).

Необходимым условием эффективной деятельности саморегулируемых организаций является контроль (надзор) со стороны органов исполнительной власти. На наш взгляд, формами контроля за деятельностью саморегулируемых организаций должны стать проверки соблюдения разработанных ими правил (стандартов) и предоставление саморегулируемыми организациями отчетности в орган исполнительной власти, контролирующий определенную сферу. При этом в законе о саморегулируемых организациях необходимо четко прописать случаи и порядок проведения проверок, а также объем и порядок предоставления отчетности со стороны саморегулируемых организаций. Полученную при проведении проверок или из отчетности информацию и практику орган исполнительной власти должен обрабатывать и обобщать.

С появлением у соответствующего государственного органа контролирующих и надзорных функций за исполнением саморегулируемой организацией своих обязанностей, функций по ведению реестра таких организаций и предоставлению сведений из него потребуется надлежащее финансирование из бюджетных средств. В связи с этим представляется целесообразным не создавать специализированный орган, а передать такие функции уже действующим структурам.

Надзор за деятельностью саморегулируемых организаций допустимо осуществлять в форме обработки информации, получаемой от них в порядке исполнения своих обязательств, а также сведений, поступающих от членов организаций и третьих лиц. Соответствующие функции могут быть реализованы и в рамках проверки деятельности саморегулируемой организации в целях осуществления налогового и иных видов контроля. При этом порядок проведения проверок тот же, что и для других юридических лиц. По отношению к саморегулируемым организациям действуют соответствующие положения Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и иных актов, регулирующих правовое положение организаций в процессе проведения уполномоченными органами соответствующих проверок. В свою очередь, при передаче функций от органов исполнительной власти саморегулируемые организации приобретают: право проводить внутренние проверки деятельности каждого своего члена на предмет выявления соответствия стандартам и правилам данной организации; правомочия по аккредитации своих членов, аттестации и привлечению к ответственности последних.

Органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за соблюдением деятельности саморегулируемыми организациями в определенных сферах, необходимо наделить правом давать им предписания. Указанное право является реальным инструментом воздействия на эти достаточно самостоятельные структуры.

Если будет установлено, что члены саморегулируемых организаций не выполняют правил (стандартов), разработанных этими организациями (т.е. саморегулируемые организации не обеспечивают выполнение таких правил), то орган исполнительной власти имеет право применить к нарушителям следующие меры воздействия:

приостановление аккредитации (действия разрешения) саморегулируемой организации;

аннулирование аккредитации (разрешения) саморегулируемой организации;

непродление срока действия аккредитации (разрешения) саморегулируемой организации;

приостановление, аннулирование лицензии члена саморегулируемой организации.

Способы реализации функций исполнительной власти по отношению к саморегулируемым организациям представляют собой средство достижения поставленных перед саморегулируемыми организациями целей. Предоставляя таким организациям определенный набор "властных" функций, государство должно ограничить возможность усмотрения в их действиях. По этой причине основным способом построения взаимоотношений между органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями является принуждение. При этом необходимо отметить, что принуждение в данном случае играет двойственную роль: как мера превентивная оно призвано не допустить совершения правонарушений, как карательная - наказать за их совершение. Представляется целесообразным закрепить обязанность саморегулируемой организации по предоставлению информации, необходимой для осуществления контрольно-надзорных функций, органам исполнительной власти - такая обязанность носит принудительный характер и также помогает пресечь возможные правонарушения и (или) выявить их. Можно считать превентивной мерой обязанность саморегулируемой организации проверять деятельность своих членов при наличии соответствующего заявления органа исполнительной власти. В настоящий момент такое правило установлено в отношении саморегулируемой организации арбитражных управляющих <*>.

--------------------------------

<*> См. подп. "а" п. 3 Правил проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.06.2003 N 366.

Среди карательных мер, применяемых к саморегулируемым организациям, можно выделить право лицензирующего органа обращаться в судебные органы с требованием об отзыве лицензии (в случае предоставления такой организацией заведомо ложных сведений при подаче документов на получение лицензии). Также целесообразным представляется применение аналогичных мер по отношению к саморегулируемым организациям, деятельность которых не подлежит лицензированию. Например, уполномоченный орган вправе обратиться в судебные инстанции за прекращением деятельности организации или ее уполномоченных лиц, если выявлен факт несоблюдения правил и норм, регулирующих порядок осуществления того или иного вида предпринимательской деятельности членами или уполномоченными лицами этой организации. Такие меры могут быть реализованы в арбитражно-процессуальном порядке и не требуют изменений существующего законодательства.

К саморегулируемым организациям применяются соответствующие меры ответственности, предусмотренные КоАП РФ и иными актами, содержащими регламентацию порядка производства при выявлении административного правонарушения.

III. Сферы деятельности органов исполнительной власти, в которых могут возникать их взаимоотношения с СРО

Сферы деятельности государственных органов исполнительной власти, напомним, можно разделить на экономическую, социально-культурную и административно-политическую.

Очевидно, что в каждой из этих трех сфер органы исполнительной власти так или иначе взаимодействуют с саморегулируемыми организациями. В зависимости от цели и задачи, поставленной перед такими организациями, они сталкиваются с государственным регулированием и стандартами, определенными государством для той или иной сферы деятельности.

Фактически отношения между органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями сформировались в сфере арбитражного управления. Однако представляется перспективным их возникновение в сферах страхования, рекламной, оценочной, аудиторской деятельности и банковской сфере деятельности.

IV. Тенденции развития взаимоотношений органов исполнительной власти и саморегулируемых организаций

В условиях проведения административной реформы центральное место во взаимоотношениях органов исполнительной власти и СРО занимает передача функций органов исполнительной власти саморегулируемым организациям.

Передача функций имеет ряд преимуществ, обусловленных обозначенными выше преимуществами саморегулирования перед государственным регулированием. Указанный шаг должен стать серьезным этапом оптимизации государственного регулирования экономики, поэтому важным аспектом при передаче является учет критериев оценки социальной полезности той или иной функции или группы функций. В противном случае передача функции может в конечном счете привести к ослаблению публичных интересов и возможностей их защиты. Как справедливо отмечают специалисты, "дополнительно к государственному регулированию в той или иной сфере деятельности... допускается саморегулирование" <*>. Таким образом, помимо государственных регуляционных мер в экономическом секторе возникает "саморегулируемая" регуляция. Она может стать существенным прорывом в организации деятельности в том или ином секторе, но может привести и к образованию дополнительных барьеров.

--------------------------------

<*> Талапина Э.В. "О правовом статусе саморегулируемых организаций" // Право и экономика. 2003. N 11.

Учитывая столь серьезные мотивы и фактическое отсутствие практики и законодательной базы для такого перехода функций, представляется архиважным направлением - формирование нормативного и законодательного материала. Конкретизировать функции и механизм их реализации представляется целесообразным в специальных законах, которые регулируют деятельность саморегулируемых организаций в той или иной сфере предпринимательской деятельности.

При этом необходимо учитывать степень готовности к передаче как самих саморегулируемых организаций, так и рынка в целом. Так, невозможно осуществить передачу функций саморегулируемым организациям, если надлежащее функционирование таких организаций не сложилось на рынке, т.е. участники еще не объединились, не выработали стандарты, внутренние контрольные механизмы. Государство не может создавать саморегулируемые организации; в то же время государственный импульс для их создания необходим. С целью отражения реально сложившейся ситуации в законе следует предусмотреть, что передача функций допустима при условии создания саморегулируемых организаций и их функционирования в определенном сегменте предпринимательской деятельности. Добровольная передача функций от государственных органов к саморегулируемым организациям возможна только при фактическом функционировании саморегулируемых организаций и их соответствии всем требованиям государства к таким организациям.

В результате настоящего правового анализа выявлены следующие перспективные направления развития взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с саморегулируемыми организациями.

Представляется целесообразным установить в федеральном законе:

1. Создание и функционирование саморегулируемых организаций с дифференциацией по территориальному масштабу деятельности: федеральные и региональные (последние могут действовать на территории одного или нескольких субъектов РФ).

2. Принципы создания органов управления СРО.

3. Источники финансирования СРО.

4. Право саморегулируемых организаций на участие в подготовке проектов законов (и иных нормативных правовых актов), регулирующих вопросы профессиональной деятельности участников соответствующей СРО соразмерно территориальному масштабу деятельности.

5. Право СРО на защиту своих членов как в судебном, так и во внесудебном порядке, корреспондирующее с обязанностью органов власти и управления безотлагательно рассматривать их обращения и принимать законные и обоснованные решения.

6. Право СРО на обжалование правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных, принятых по вопросам деятельности членов организации.

7. Добровольность вступления и членства в СРО.

8. Равенство условий вступления и членства в СРО.

9. Право субъекта коммерческой деятельности осуществлять ее вне членства в СРО.

10. Стимулирующие нормы для членов СРО общего характера.

11. Перечень информации, подлежащей раскрытию СРО.

12. Виды и основания ответственности СРО за нарушение ее членами правовых норм.

13. Основания ликвидации СРО в принудительном порядке.

14. Запрет для СРО препятствовать осуществлению коммерческой деятельности субъектами права, не являющимися ее членами.

15. Возможность и условия участия СРО в административно-юрисдикционной деятельности соответствующего органа исполнительной власти.

16. Виды воздействия СРО на своих членов.

17. Перечень административно-юрисдикционных полномочий, которые могут быть делегированы СРО соответствующим органом исполнительной власти.

18. Экономические дозволения и ограничения для СРО.

Представляется целесообразным установить на уровне нормативного правового акта Правительства РФ:

1. Максимальный и минимальный размеры вступительных и (или) членских взносов для членов СРО.

2. Формы и виды учета СРО.

3. Условия, объемы и механизм предоставления информации о СРО третьим лицам.

4. Общие нормы, устанавливающие перечень сведений конфиденциального характера для СРО и их членов.

5. Формы и перечень учетных документов, обязательных для ведения в СРО, периодичность и сроки их представления в уполномоченный орган.

6. Допустимые виды и объемы участия в управлении государственным имуществом.

7. Допустимые виды и объемы участия в выполнении работ и оказании услуг.

8. Стимулирующие нормы для членов СРО общего характера.

Представляется целесообразным установить на уровне нормативного правового акта уполномоченного государственного органа:

1. Полномочия СРО в вопросах корпоративного нормотворчества, предмет правового регулирования и его пределы.

2. Перечень контрольных полномочий СРО.

3. Круг подконтрольных объектов.

4. Перечень надзорных полномочий СРО.

5. Круг поднадзорных объектов.

6. Виды санкций дисциплинарного характера, применимые к членам СРО.

7. Механизмы реализации контрольных и надзорных полномочий СРО по отношению к своим членам.

8. Порядок и объемы участия членов СРО в рабочих группах и иных создаваемых федеральным органом исполнительной власти временных и (или) постоянных образованиях, выполняющих задачи из числа отнесенных к компетенции данного органа исполнительной власти.

9. Отраслевые нормы, стимулирующие вступление в СРО.

10. Отраслевые нормы, устанавливающие перечень сведений конфиденциального характера для СРО и их членов.

11. Виды и объемы сотрудничества с государственными предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляющими деятельность в сфере реализации полномочий данным федеральным органом исполнительной власти.

12. Вид и объем участия СРО в управлении государственным имуществом.

Глава 7. ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТАХ

Давно признано, что государственное управление отличается от других видов деятельности особой динамичностью и использованием гибких средств воздействия на меняющиеся ситуации. И это открывает поле для маневров и оперативных решений и действий. Государственные служащие действуют по усмотрению в соответствии с законом. Но границы усмотрения могут быть очень широкими. Значит, нужны стабильные рамки деятельности и тот порядок в управлении, который гарантирует оперативность и демократичность действий. Этим и объясняется большое внимание развитию административного процесса и процедур в широком смысле, в соответствии с нормами материального права <*>.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21