Административная реформа в России

Российский опыт функционирования саморегулируемых организаций демонстрирует фактическое дублирование ими функций государства по осуществлению контрольных функций относительно членов таких организаций, выдаче им разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности.

Проблема определения правового статуса саморегулируемых организаций актуальна как для России, так и для зарубежных стран. Термины "саморегулирование" и "саморегулируемая организация" впервые появились в США и Великобритании в системе регулирования рынка ценных бумаг. Законодательство указанных стран до недавнего времени предусматривало, что факт членства в СРО (или допуск к осуществлению операций на бирже в силу членства) означал признание субъекта в качестве профессионального участника на рынке ценных бумаг.

В настоящий же момент необходимо отметить намечающуюся в ряде стран тенденцию усиления прямого непосредственного государственного регулирования рынка.

Зарубежный опыт регламентации деятельности СРО показывает определенную свободу усмотрения в их действиях. Фактически осуществляя функции государства по отношению к своим членам, они применяют собственные правила, приобретающие статус правовых норм. При этом единого (общего) закона об основах деятельности саморегулируемых организаций не существует, что позволяет отдельным специалистам делать вывод о нецелесообразности такого закона в России и необходимости разработки законов о саморегулируемых организациях в соответствии со сферой их деятельности <*>. В то же время зарубежный опыт, напомним, демонстрирует обоснованность опасений, что отдельные предпринимательские структуры могут занять с помощью саморегулируемых организаций монополистическое положение в определенной сфере экономических отношений, и это должно быть учтено при разработке правовой базы для функционирования таких организаций в России.

--------------------------------

<*> Например, Е.А. Павлодский. Саморегулируемые организации - мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3.

Общее определение саморегулируемой организации содержится в ст. 2 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Несмотря на то что данное определение используется в целях указанного Закона, оно достаточно емко отражает те признаки, с помощью которых можно охарактеризовать саморегулируемую организацию: некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности ее членами.

Правовые основы деятельности саморегулируемых организаций составляют в России достаточно разрозненный массив законодательных актов, в которых содержатся различные подходы к пониманию сущности этих организаций.

К саморегулируемым организациям можно отнести следующие группы:

некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов некоммерческой деятельности;

основанные на членстве физических лиц общественные объединения, преследующие социальные цели и не ориентированные на извлечение прибыли (общественные организации, политические партии);

некоммерческие организации, объединяющие по профессиональному признаку субъектов коммерческой деятельности;

общественные объединения, объединяющие по отрасли либо рынку субъектов коммерческой деятельности.

Две последние группы более всего нуждаются в детализации своего административно-правового статуса, т.е. в специальном федеральном законе и подзаконных нормативных правовых актах, принимаемых уполномоченными органами исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 16.07.2004 N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. Одной из возложенных на нее задач является развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Следовательно, из круга лиц, чей статус должен регулироваться прежде всего, представляется возможным исключить первые две группы коллективных субъектов права.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день в Государственной Думе находится законопроект "О саморегулируемых организациях". Под саморегулированием в законопроекте понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности либо негосударственными пенсионными фондами, содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований законодательства РФ и указанных правил и стандартов. Причем функция контроля за соблюдением законодательства появилась в данном определении уже после доработки законопроекта для представления его к рассмотрению во втором чтении. В первоначальном варианте предполагалось наделить саморегулируемые организации функцией по контролю за соблюдением только тех правил и стандартов, которые сами же они и устанавливают. Очевидно, что административная реформа потребовала внесения таких корректив.

Статус саморегулируемых организаций в настоящее время определен недостаточно четко. Более того, не ясны цели их функционирования. Следует заметить, что любая негосударственная организация, имеющая статус юридического лица, уже является по своей сути саморегулируемой в пределах, установленных действующим законодательством. В этой связи представляется допустимым заявление о необходимости конкретизировать цели правовой регламентации статуса саморегулируемой организации и круг юридических лиц, объединяемых этим термином.

В рамках реализации своих функций государственные органы взаимодействуют с саморегулируемыми организациями. Такие взаимоотношения, как уже говорилось, нуждаются в четкой регламентации. Учитывая возможность передачи саморегулируемым организациям функций, традиционно принадлежащих государственным органам, эти взаимоотношения требуют подробного анализа с целью выявить их социальную значимость и перспективы развития. Представляется важнейшей задачей определение: принципов, на основании которых строятся взаимосвязи данных субъектов; сфер, в которых возникают такие взаимосвязи; правовых форм, в которых они возникают и получают дальнейшее развитие.

I. Функции органов исполнительной власти, при реализации которых они могут вступать во взаимоотношения с саморегулируемыми организациями

Выявляя существо и виды функций органов исполнительной власти, реализация которых требует вступить во взаимоотношения с саморегулируемыми организациями, необходимо определить понятие таких функций. А для этого, в свою очередь, необходимо обратиться к понятию государственного управления. Государственное управление рассматривается с двух позиций. В широком понимании оно характеризует организующее воздействие государства на общественные отношения с помощью специальных субъектов права. В узком понимании государственное управление представляет собой административную деятельность, т.е. работу исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и субъектов РФ <*>. Законодательная классификация функций органов исполнительной власти приведена в Указе N 314. Такая классификация "позволит унифицировать подходы к их формулированию по отношению к конкретным государственным органам" <**>.

--------------------------------

<*> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2004.

<**> Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4.

Согласно положениям Указа функции, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти, классифицированы на: а) функции по принятию нормативных правовых актов; б) функции по контролю и надзору; в) функции по управлению государственным имуществом; г) функции по оказанию государственных услуг.

Эта классификация представляется незавершенной. Анализ действующего российского законодательства в отношении федеральных органов исполнительной власти демонстрирует наличие ряда иных функций, при осуществлении которых эти органы взаимодействуют с саморегулируемыми организациями. Так, функции по регулированию деятельности в сфере предоставления аудиторских услуг возложены на Министерство финансов РФ (абз. 29 подп. 1 п. 5 Постановления Правительства РФ от 07.04.2004 N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации"). Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям ведет единый общероссийский реестр организаций телерадиовещательных компаний, производителей аудио- и видеопродукции (подп. "б" п. 5 Постановления Правительства РФ от 08.04.2004 N 193 "Вопросы Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям").

Таким образом, можно представить - дополнительно к указанным выше - функции по регистрации, аккредитации, сертификации, выдаче разрешений, лицензий, ведению реестра и иные функции, составляющие ядро государственного регулирования определенной сферы общественных отношений. Более того, деятельность органов исполнительной власти следует разделить и с учетом реализации ими государственно-политических, экономических и социально-культурных функций. Именно выполнение указанной совокупности функций должно обеспечиваться государственным механизмом (всей системой органов государственной власти, включая иные организации, если им делегированы полномочия представлять отдельные интересы государства).

Думается, что взаимоотношения органов исполнительной власти с саморегулируемыми организациями могут возникать в ходе реализации экономических и социально-культурных функций. При этом экономические функции также условно можно дифференцировать на две группы: по созданию условий для эффективного функционирования рынка (правотворчество, правоприменение, правоохранительные функции); по корректировке каких-либо устоявшихся рыночных основ общества (регулятивные функции).

Анализ действующего законодательства субъектов РФ демонстрирует аналогичную картину. Дополнительно к указанным видам функций органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют регистрационные, разрешительные, лицензионные действия. В частности, в структуре Комитета здравоохранения г. Москвы сформировано специализированное подразделение по осуществлению комплекса лицензионных и сертификационных действий (Управление лицензирования и сертификации медицинских учреждений (предприятий) и лицензирования медицинской деятельности).

Анализ законодательства дает возможность перечислить следующие обстоятельства, при которых могут возникать взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти с саморегулируемыми организациями.

1. Реализация полномочий органов исполнительной власти, в том числе по осуществлению контрольных и надзорных функций, а также функций по ведению реестра, регистрации, аккредитации, лицензированию деятельности саморегулируемой организации.

Особенности правового статуса саморегулируемых организаций потребуют ведения самостоятельного государственного реестра. Ведение реестра составляет часть функций уполномоченного органа и заключается в легитимности существования и функционирования саморегулируемых организаций. Поэтому необходимо четко определить орган, занимающийся ведением реестра, перечень документов, необходимых для включения в реестр, основания исключения и порядок предоставления информации из реестра, запрашиваемой самой организацией, государственными органами и третьими лицами. Представляется целесообразным закрепить указанные правомочия в специальном законодательном акте - законе о саморегулируемых организациях. Отношения, складывающиеся по поводу включения саморегулируемой организации в такой реестр (или исключения из него), и отношения в процессе ведения реестра уполномоченным органом представляют собой отдельную группу взаимоотношений саморегулируемой организации и органа исполнительной власти; они реализуются посредством процессуальных механизмов, инициируемых тем или иным субъектом в рамках определенной законодательством формы.

Учитывая особый правовой статус саморегулируемых организаций, государственную регистрацию можно дополнить аккредитацией. Так, в Федеральном законе от 07.08.2001 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" саморегулируемые организации именуются "аккредитованными профессиональными аудиторскими объединениями", а согласно Федеральному закону от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус саморегулируемой на основании разрешения. Аккредитация представляет собой официальное признание компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области. В рассматриваемом случае это, как правило, внутренний контроль и проверка качества деятельности отдельных членов саморегулируемой организации.

При аккредитации (получении специального разрешения) регистрация, которая носит, по сути, уведомительный характер, дополняется особыми требованиями органов исполнительной власти к создаваемым саморегулируемым организациям. Представляется, что аккредитация (выдача разрешения) может производиться уполномоченным государственным органом.

Дискуссионным является вопрос о лицензировании. В Законе о лицензировании отдельных видов деятельности под лицензией понимается специальное разрешение на конкретный вид деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензия обязывает действовать строго в рамках установленных ею требований и условий. В то же время одной из основных функций саморегулируемой организации является контроль выполнения ее членами обязательных правил (стандартов) деятельности, разрабатываемых самой организацией. Таким образом, назначение контроля саморегулируемой организации совпадает с назначением лицензирования, в связи с чем в практике вырабатывается несколько моделей сосуществования данных режимов.

При сохранении лицензирования на деятельность в сферах, где будут создаваться саморегулируемые организации, существуют два варианта лицензирования. Как правило, на сегодняшний день члены саморегулируемых организаций самостоятельно получают разрешения на лицензируемые виды деятельности. В то же время в некоторых случаях саморегулируемые организации могут оказывать поддержку своим членам в получении лицензии либо, наоборот, ходатайствовать о лишении члена организации специального права. Согласно п. 4 ст. 20 Федерального закона от 07.08.2001 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" аккредитованные профессиональные объединения аудиторов имеют право ходатайствовать перед уполномоченным федеральным органом о выдаче, приостановлении действия и аннулировании лицензии в отношении своих членов.

Однако можно также привести пример отмены лицензирования в сфере, где введено саморегулирование. Так, с момента вступления в силу Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" для приобретения статуса арбитражного управляющего необходимо соответствие определенным требованиям, установленным в Законе, в том числе членство в одной из саморегулируемых организаций. Лицензирование деятельности арбитражных управляющих прекращено в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2002 N 28-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".

2. Необходимость для саморегулируемой организации реализовать свои права и обязанности. К числу целей создания таких организаций относятся:

разработка собственных правил и стандартов в области деятельности;

защита интересов членов;

содействие повышению уровня профессиональной подготовки членов;

содействие разработке образовательных программ по профессиональному обучению;

разработка и поддержание собственной системы контроля качества осуществления деятельности.

Указанные цели являются общественно значимыми и требуют определенного внимания со стороны органов исполнительной власти. Так, регистрация и публичная печать правил и стандартов саморегулируемой организации обусловлены необходимостью приведения их в соответствие с действующим законодательством. При этом возникает определенное взаимодействие саморегулируемой организации и органа исполнительной власти, осуществляющего регистрацию таких правил.

Согласно предлагаемому в законопроекте порядку саморегулируемая организация подлежит регистрации как юридическое лицо при создании, а в последующем - регистрации в едином государственном реестре саморегулируемых организаций. Таким образом, фактически устанавливается двойная регистрация, что необоснованно усложняет процедуру ее образования. Представляется, что решение о регистрации саморегулируемой организации в качестве юридического лица и о включении ее в государственный реестр должно быть единым. Такой порядок действует, в частности, в отношении кредитных организаций, торгово-промышленных палат и общественных объединений.

3. Достижение определенных целей и задач, стоящих перед органами исполнительной власти и саморегулируемыми организациями. Например, перед органами исполнительной власти стоит задача по организации механизма контроля за деятельностью тех граждан, которые получили лицензию на осуществление определенного вида деятельности (п. 1 ст. 6 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности), в свою очередь, перед саморегулируемой организацией также стоит задача по контролю за деятельностью своих членов. Следовательно, в такой ситуации функции органов исполнительной власти дублируются функциями саморегулируемых организаций.

4. Выполнение саморегулируемыми организациями отдельных полномочий органов исполнительной власти. Согласно положениям Указа N 824 развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики является одним из приоритетных направлений реформы - наряду с ограничением вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, а также исключением дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) предусматривает отказ от некоторых функций государственного регулирования (полное дерегулирование), расширение практики независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций и проч.

Задачами первого этапа реформы были анализ, оценка и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти. В результате проведения указанных мероприятий ряд функций, напомним, признаны либо избыточными, либо дублирующими, либо требующими сокращения масштабов исполнения. В последующем одной из основных задач стала разработка механизма передачи таких функций как на другие уровни власти - региональный и муниципальный, так и саморегулируемым организациям.

Передача отдельных функций органов исполнительной власти саморегулируемым организациям может быть произведена посредством либо закрепления за ними соответствующих полномочий в общем законе об этих организациях, либо указания на такие полномочия в специальных законах о саморегулируемых организациях, создаваемых в той или иной отрасли. С нашей точки зрения предпочтителен первый вариант, поскольку в этом случае не только отражается специфика указанных функций, но и подчеркивается особенность задач, целей формирования и деятельности таких организаций по сравнению с иными некоммерческими организациями.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21