Административная реформа в России

Анализ мероприятий, уже проведенных в рамках административной реформы и, в частности, реформы государственного контроля, показал, что значительная их часть не была реализована из-за отсутствия теоретической базы и комплексной программы их проведения. Основополагающими актами в этой области стали упомянутые Постановление о Правительственной комиссии по административной реформе и указы Президента РФ о мерах по проведению административной реформы и о новой структуре и системе органов исполнительной власти. В настоящее время утверждена Концепция административной реформы, которая определяет ряд направлений, в частности в сфере государственного контроля.

Вместе с тем, на наш взгляд, необходимы разработка и принятие концепции реформы государственного контроля. В данном документе должны быть отражены направление и механизм реформы, разведены понятия контроля и надзора, а соответственно - разграничены пути совершенствования этих процедур, определены мероприятия по реформированию контрольно-надзорных органов, организационному и нормативному обеспечению взаимодействия различных контрольных и надзорных органов всех уровней власти и координации их деятельности, определены этапы и сроки проведения реформы и ответственные лица.

В дальнейшем контрольную функцию органов государственной власти целесообразно оптимизировать следующим образом: совершенствование организации и функционирования государственного контроля и надзора; упорядочение разрешительных и контрольных (надзорных) функций органов исполнительной власти; разграничение полномочий по контролю (надзору) между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также саморегулируемыми организациями; организационное и нормативное отделение функции государственного контроля (надзора) от иных функций государственного управления, а также совершенствование системы органов, его осуществляющих; организационное и нормативное обеспечение взаимодействия различных контрольных и надзорных органов и координации их деятельности; систематизация нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля; определение основополагающих понятий - государственный контроль и надзор, объект и предметы, формы и методы контрольной и надзорной деятельности государства; правовые меры воздействия.

Глава 4. ФУНКЦИЯ КООРДИНАЦИИ

К сожалению, в последнее время вместо четкой правовой регламентации взаимоотношений в системе органов исполнительной власти (Правительство РФ - федеральные органы исполнительной власти - органы исполнительной власти субъектов РФ) для обеспечения процессов управления в качестве почти единственной применяется функция координации.

Например, ст. 43 Закона о Правительстве РФ установлено, что Правительство РФ в пределах своих полномочий с целью обеспечить сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с Указом N 314 федеральные министерства вправе координировать и контролировать деятельность находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. При этом достаточно необычно указываются формы реализации данной функции. Это и утверждение ежегодных планов и показателей деятельности федеральных служб и федеральных агентств (отчетов об их исполнении), и внесение предложений по формированию федерального бюджета и финансированию названных органов власти, и нормотворчество в порученной сфере деятельности, и дача поручений федеральным службам и федеральным агентствам (контроль их исполнения), и отмена решений названных органов власти, и назначение (освобождение) на должность их руководителей, в том числе руководителей территориальных органов.

Кроме того, Указ N 314 предлагает федеральным министерствам реализовывать функцию координации в отношении государственных внебюджетных фондов путем назначения (освобождения) на должность их руководителей, а также путем нормотворчества, законотворчества и проверки деятельности внебюджетных фондов.

Следует сказать, что термин "координация" в советском праве употреблялся достаточно часто. В компетенцию многих министерств СССР наряду с полномочиями в отношении своей системы входили полномочия надведомственного характера. Этими полномочиями министерства наделялись для осуществления возложенных на них функций, среди которых одно из основных мест занимала координация работы других министерств и ведомств в той области деятельности или производства, в которой данное министерство признано "ведущим", или головным, или же являлось таковым "де-факто".

В российском законодательстве понятие "координация" используется очень часто, но бессистемно. Причем как при возникновении непосредственных отношений Правительства РФ с органами исполнительной власти, так и при возникновении опосредованных отношений с органами власти, не находящимися в ведении Правительства РФ. Например, в соответствии с Законом об основах социального обслуживания населения Правительство РФ вправе определять порядок координации деятельности и научно-методического обеспечения социальных служб.

Возникает вопрос, достаточно ли этой функции в отношениях между Правительством и органами исполнительной власти, чтобы обеспечить системные взаимосвязи? Полагаем, что нет.

Что означает термин "координация"?

Толковый словарь русского языка дает следующее толкование: "координация" - это согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями, явлениями <*>.

--------------------------------

<*> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 294.

В юридической литературе под "координацией" в качестве функции иногда понимают: согласование работы между самостоятельными элементами организации; связь между несколькими звеньями организации, имеющими общий руководящий центр; "соподчинение", т.е. тесную связь звеньев одной системы <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968.

На наш взгляд, с таким толкованием полностью согласиться нельзя.

"Координация" - понятие всеобъемлющее, присущее явлениям многозначным, различным, согласующимся для достижения определенной цели по инициативе некоего активного начала, и характеризующееся длительными, устойчивыми связями между координирующим органом - центром координируемой системы и ее частями.

Координация подразумевает такое воздействие на элементы координируемой системы, которое заставляет действовать эти элементы согласованно. Функция координации присуща тем системам государственного управления, в которых вышестоящий орган управления при достаточных государственно-властных полномочиях способен добиваться согласованной деятельности нижестоящих органов управления. И при достижении такой согласованности вышестоящий орган должен избежать внутриорганизационного конфликта, который, как правило, возникает из-за желания нижестоящих органов достигать только свои "собственные, индивидуальные" цели.

При этом вышестоящий орган государственного управления не обязательно должен находиться в вертикальном подчинении с нижестоящими. У него должно быть достаточно специальных властных полномочий, способных обеспечить при координации метод властвования и властных предписаний.

Исходя из вышесказанного и применительно к рассматриваемому вопросу, можно определить координацию как специфический вид государственной властной деятельности, выражающейся в обеспечении единства действий органов исполнительной власти для оптимального достижения определенных целей или осуществления единой направленности в работе какой-либо отрасли или сферы государственного управления.

Координация как вид государственной властной деятельности может иметь различные формы. Это - нормативное регулирование, применение мер разрешительного характера (имеются в виду случаи, когда та или иная деятельность органов власти и управления может осуществляться только с разрешения координирующего центра), согласование, методическое руководство. Однако независимо от форм, в которых осуществляется эта функция, координирующий центр должен всегда иметь больше властных полномочий, чем координируемый элемент.

Напомним, что в ст. 43 Закона о Правительстве РФ Правительство РФ определено как координирующий центр по отношению к органам исполнительной власти субъектов РФ. Причем названный Закон не определяет формы координации. Следовательно, Правительству РФ дана своеобразная свобода как по выбору форм координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, так и по определению мер воздействия на эти органы с целью обеспечить сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти.

Другой вопрос, должно ли Правительство РФ быть координирующим центром по отношению к органам исполнительной власти или оно как орган, возглавляющий исполнительную власть, должно руководить органами, входящими в единую систему исполнительной власти. В настоящее время этот вопрос не имеет ответа.

По всей видимости, при определении характера координационных отношений или выборе форм координации Правительству РФ необходимо руководствоваться конечной целью, указанной в вышеназванном Законе. А именно - обеспечение сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления исполнительной власти. Хотя необходимо отметить, что в переходный период становления и развития государственного управления на базе современного типа российского федерализма неизбежны "перекосы в управлении", акцент на безоговорочное и полное подчинение органов исполнительной власти, выраженные в попытках восстановить "жесткую вертикаль", и т.п. На наш взгляд, это явление временное.

Нормативное регулирование может выражаться в издании нормативных правовых актов, обязательных для органов власти. Однако нормативное регулирование как форма координации деятельности органов власти используется недостаточно полно.

То же касается и согласования, хотя оно используется более часто. Обычно это относится к опосредованным отношениям, в которых участвуют федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Президента РФ или Правительства РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

Такая форма координации, как методическое руководство, законодательно почти не закреплена. Правовые акты по отраслевому государственному управлению, как правило, не представляют собой системы, а указание на методическое руководство в опосредованных взаимоотношениях Правительства РФ с органами исполнительной власти практически не встречается. Лишь в сфере управления образованием, строительством и архитектурой, в некоторых других сферах встречаются законодательные акты, устанавливающие эту форму координации.

Полагаем, что координация в форме методического руководства достаточно перспективна.

В целом необходимо признать, что управления государственными делами только с помощью функции координации деятельности органов исполнительной власти недостаточно. У Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти должны быть иные "рычаги" управления системой (от прямого администрирования до выдачи рекомендаций), где функция координации - лишь внутреннее содержание функции управления.

Глава 5. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ

Указ N 314, закрепив трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, определил цели и задачи деятельности вновь образованных органов государственной власти. Кроме того, Указ определил основные типы функций, реализуемых различными видами федеральных органов исполнительной власти, и раскрыл их содержание. Цель данной функциональной реструктуризации федеральных органов исполнительной власти заключается в создании более эффективной и четкой системы государственного управления. Так, функции федеральных органов исполнительной власти были дифференцированы. За федеральными министерствами закрепились функции по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, внутриведомственному контролю за ними. Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности. На федеральные агентства возложены функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом.

Следует отметить, что в первоначальной редакции Указа N 314 в числе прочих была определена правоприменительная функция, выражающаяся в издании индивидуальных правовых актов, а также в ведении реестров, регистров и кадастров, исполнение которой отнесено к компетенции федеральных агентств.

Основная задача авторов настоящей главы заключается в определении правоприменительной функции, механизма реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти по ведению реестров, регистров и кадастров, их целей и назначения в системе государственного управления, а также в разграничении данных понятий и уяснении их специфики.

I

Теория права позволяет трактовать понятие "правоприменение", являющееся одной из форм реализации права, как индивидуальное регулирование общественных отношений. Соответственно правоприменительная функция федеральных органов исполнительной власти должна заключаться в принятии индивидуальных правовых актов (акты применения права) <*>, определяющих права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц. Индивидуально-правовые акты, принимаемые ими, непосредственно влекут за собой юридические последствия, выступают в качестве юридических фактов, служат основанием для возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения.

--------------------------------

<*> Индивидуальный правовой акт - надлежаще оформленное решение компетентного органа, составленное в письменном виде, являющееся непосредственным основанием для использования государственных принудительных мер.

Реализация правоприменительной функции в части принятия индивидуальных правовых актов в системе исполнительной власти включает следующие этапы:

планирование и организация работ;

выявление и анализ нормативных правовых актов, на основе которых федеральные органы исполнительной власти и (или) должностные лица принимают индивидуальные правовые акты в соответствии с возложенной на них компетенцией;

принятие индивидуального правового акта;

контроль за реализацией индивидуального правового акта.

Вместе с тем Указ N 314 расширительно раскрывает содержание правоприменительной функции, включая в нее ведение реестров, регистров и кадастров. Отметим, что изначально редакция подп. "в" п. 2 Указа была некорректной и несогласованной с иными нормами этого Указа. Так, абз. 4 подп. "б" п. 2 к функциям по контролю и надзору относит, в частности, издание индивидуальных правовых актов, а подп. "б" п. 4 прямо наделяет федеральные службы полномочиями по изданию индивидуальных правовых актов в пределах их компетенции.

Исходя из теории административного права и анализа нормативных правовых актов, необходимо отметить, что и ведение реестров, регистров и кадастров нельзя отнести к правоприменительной функции. Как справедливо отмечается в юридической литературе, реестры, регистры и кадастры являются подсобными средствами обеспечения контроля <*>. По сути, они практически неотделимы от основных методов проведения контрольно-надзорной деятельности государства. Данное положение отражено и в действующем законодательстве. Так, в соответствии с п. 2 Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации <**> Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов РФ. Государственный водный кадастр - в целях осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов <***>. В п. 1 ст. 4 Федерального закона от 11.11.2003 N 138-ФЗ "О лотереях" ведение единого государственного реестра лотерей и государственного реестра всероссийских лотерей названо наряду с выдачей разрешений и контролем за проведением лотерей формой государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей. В Законе о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей прямо сказано, что государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуальных предпринимателей, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом (абз. 2 ст. 1).

--------------------------------

<*> См., например: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература. 1999; Контролирующие органы и организации в России: Компетенция и полномочия / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП. ИИК "Калита". 2000.

<**> Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 N 904.

<***> Пункт 3 Постановления Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403 "О ведении государственного водного кадастра".

Следует отметить учетный характер ведения реестров, регистров и кадастров. Например, в соответствии с Федеральным законом от 11.11.2003 N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" учет требований и иного имущества, составляющих ипотечное покрытие, осуществляется путем ведения реестра ипотечного покрытия (п. 1 ст. 5). Все сказанное дает основание отнести ведение реестров, регистров и кадастров к контрольно-надзорной функции, выполняемой федеральными органами исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Кроме того, понятие "регистр" имеет и значение специального органа (или государственного учреждения, наделенного государственными полномочиями), осуществляющего функции надзора в специальной области управления. Так, действующее законодательство предусматривает, что учет морских и речных судов ведется Российским морским регистром и Российским речным регистром соответственно (см.: Приказ Росморречфлота от 13.04.2005 N 8 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский морской регистр судоходства", Приказ Росморречфлота от 13.04.2005 N 9 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский речной регистр"). Аналогичное положение существует и в зарубежной практике: например, регистр Ллойда в Великобритании наблюдает за постройкой судов, присваивает им определенный класс, ежегодно издает списки судов морского торгового флота всех стран с указанием порта приписки (см. Большой юридический словарь / Сост. А.Б. Барихин. М.: Книжный мир. 2002. С. 536).

Почему же все-таки законодатель счел возможным отнести указанные полномочия к правоприменительной функции? Здесь, видимо, следует разграничивать: а) принятие решения о регистрации (лицензировании, аккредитации и др.) какого-либо объекта/субъекта или права и решения о внесении записей в реестр как правоприменительную функцию (принятие индивидуального правового акта) и б) процедуру регистрации с одновременным внесением записей в соответствующие перечни (реестры, регистры и кадастры) как форму государственного контроля. На наш взгляд, именно первая составляющая и была взята за основу при отнесении ведения реестров, регистров и кадастров к правоприменительной функции.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21