Административная реформа в России

Вместе с тем в действующем законодательстве отсутствует регламентация иных принципов, на основании которых должна осуществляться передача полномочий (их части) от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, и принципов, на основе которых должны "строиться" соглашения о передаче полномочий.

Подобные принципы хотя и производны от основных (базовых), но должны быть закреплены и реализованы в соглашениях о передаче полномочий. Это:

принцип обеспечения единства исполнительной власти,

принцип децентрализации управления,

принцип организации управления,

принцип тесного взаимодействия и сотрудничества,

принцип недопустимости вмешательства в компетенцию друг друга,

принцип гласности и открытости,

принцип свободы выбора и обсуждения вопросов, составляющих содержание соглашений,

принцип реальности обеспечения принимаемых обязательств <*> и др.

--------------------------------

<*> Наличие специалистов, опыта, материально-технических ресурсов и т.п.

Для того чтобы определить, какой из производных принципов должен использоваться при передаче полномочий, необходимо определить, для какой цели (целей) планируется передать осуществление части тех или иных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ <*>.

--------------------------------

<*> Общеизвестно, что от целей, исходя из которых планируется передать осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, зависят и принципы, которые должны использоваться в соглашениях между органами исполнительной власти о передаче полномочий.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ в целях:

эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ,

обеспечения единства управления, в том числе исходя из региональных и федеральных интересов,

обеспечения сбалансированности полномочий,

конкретизации и детализации полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ <*>,

--------------------------------

<*> В случаях, когда в федеральном законе нет четкого определения полномочий (двойственное значение), есть правовой пробел или коллизия либо существует потребность в уточнении объема полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ (например, уточнение прав и обязанностей по финансированию исполнительных полномочий по предметам совместного ведения при выполнении целевых федеральных программ).

объединения усилий по развитию региона,

реализации государственной политики в определенной сфере,

обеспечения выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе и др.

В российском законодательстве не определены цели передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

Определение цели (целей) передачи полномочий позволяет применять именно те организационные, методологические и иные принципы, на основе которых и должно быть построено соглашение о передаче полномочий между органами исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Необходимо иметь в виду, что в законодательстве РФ отсутствуют какие-либо положения, обязывающие федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов РФ разработать (подготовить) типовые соглашения о передаче полномочий в различных отраслях и сферах управления. Поскольку в различных сферах управления (недропользование, финансы, строительство, культура, здравоохранение и т.п.) есть особенности не только государственного управления, но и "распределения государственных функций" между федеральными органами исполнительной власти, то типовые соглашения также будут иметь определенные особенности, обусловленные спецификой отрасли, области, сферы. Поэтому оптимальным вариантом является заблаговременная разработка отраслевых типовых соглашений о передаче полномочий и их одобрение Правительством РФ как утверждающим органом.

Исходя из указанных целей должен определяться характер принципов, используемых в отраслевом соглашении о передаче полномочий: организационный, методологический, функциональный и т.д. Например, если цель - эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ, то принципы могут иметь и организационный, и методологический характер. Если цель - реализация государственной политики в определенной сфере или обеспечение выполнения целей, задач, функций, прав и обязанностей федерального органа исполнительной власти в регионе, то принципы, которые должны быть положены в основу соглашений о передаче полномочий, будут иметь организационный характер. Если целью передачи полномочий будет являться обеспечение сбалансированности полномочий, то принципы будут иметь функциональный характер.

Цель (цели) передачи и характер принципов, положенных в основу соглашения, влияют на объем полномочий, передаваемых федеральным органом исполнительной власти органу исполнительной власти субъекта РФ. Например, если цель - эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта РФ (следовательно, будут использоваться принципы организационного и функционального характера), то могут передаваться полномочия по анализу и оценке состояния дел в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти, прогнозированию и планированию развития отрасли (области, сферы) в конкретном субъекте РФ, контролю за объектами управления, регулированию тех или иных процессов и т.д. При использовании методологических принципов могут передаваться полномочия по учету объектов управления, по ведению различного рода работ (документов и материалов), контролю и надзору за объектами и (или) субъектами контроля, наблюдению за ценами (тарифами) и порядком их формирования, порядком проведения лотерей (конкурсов, торгов, аукционов, тендеров и т.п.), по статистическому наблюдению развития различного рода процессов, организации информационного обмена.

Объем передаваемых полномочий влияет на объем финансовых и иных средств, необходимых для их надлежащего выполнения органами исполнительной власти субъектов РФ.

Как можно увидеть из вышесказанного, отсутствие законодательного закрепления принципов, на которых должны "строиться" соглашения о передаче полномочий, не позволяет определить, во-первых, цели передачи, а следовательно, и характер принципов, на которых должны базироваться соглашения, во-вторых, объем передаваемых полномочий, а следовательно, целесообразность передачи тех или иных полномочий, в-третьих, объем средств (в том числе материально-технических), обеспечивающих надлежащее выполнение органом исполнительной власти субъекта РФ принятых полномочий.

Вполне очевидно, что в российском законодательстве необходимо закрепить и принципы, и цели передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти (по возможности - максимально), что позволит передавать те полномочия, осуществление которых именно на региональном уровне обеспечит надлежащее государственное управление в определенной сфере (области, отрасли).

Подтверждением сделанных выводов могут служить соглашения между МЧС России и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий (далее - соглашение о передаче полномочий).

МЧС России заключено около 80 таких соглашений, в которых весь текст (в том числе принципы, объекты передачи, объемы передаваемых полномочий) дословно одинаков и изменено лишь название субъекта РФ.

Возникает вопрос: если Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ установлено, что соглашения о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ заключаются в случае, когда осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, т.е. когда существуют какие-либо особенности управления или необходимость в передаче полномочий, обусловленная особенностями субъекта РФ, почему полномочия передаются не в виде норм федерального закона, а заключается соглашение с передачей полномочий в одном и том же объеме почти всем субъектам РФ?

Ответ можно попытаться найти в самих соглашениях о передаче полномочий. Их анализ показывает, что название и содержание рассматриваемых соглашений не объединены между собой по смыслу. По названию можно сказать, что это соглашение о передаче полномочий, а по содержанию - это соглашение о сотрудничестве или о взаимодействии в определенной сфере управления.

Например, во всех 80 соглашениях о передаче полномочий от МЧС России различным субъектам РФ указывается, что полномочия передаются исходя из принципов сотрудничества и взаимной ответственности, а цель передачи определена как "повышение уровня пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций". При этом субъекты РФ передают МЧС России оперативное управление силами и средствами, которые входят в систему обеспечения пожарной безопасности, где основными элементами и являются все органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности. В свою очередь, МЧС России передает субъектам РФ оперативное управление своими территориальными органами в части выполнения ими полномочий по организации тушения пожаров, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций <*>.

--------------------------------

<*> Согласно Постановлению Правительства РФ от 12.02.2001 N 103 "О территориальных подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" территориальные подразделения Государственной противопожарной службы МЧС России финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ и создаются на основе договора о создании такого территориального подразделения, заключаемого МЧС России и органом исполнительной власти субъекта РФ.

То есть субъект РФ передает МЧС России оперативное управление теми силами и средствами, которые он финансирует за счет средств своего бюджета, а МЧС России передает субъекту РФ в оперативное управление свой территориальный орган, куда и входят переданные субъектами РФ силы и средства. Иными словами, МЧС России и субъекты РФ объединили свои силы и средства для совместного "повышения уровня пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", хотя для этого никакие полномочия от МЧС России и от определенного органа исполнительной власти субъекта РФ фактически не передаются.

Тем более в Приказе МЧС РФ от 06.08.2004 N 372 "Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации" ничего не говорится о том, что данный орган находится в оперативном управлении какого-либо субъекта РФ или его органа исполнительной власти.

В рассматриваемых соглашениях о передаче полномочий выявилась и еще одна особенность, с помощью которой можно определить, что рассматриваемые соглашения, по существу, являются не договорами о передаче полномочий, а соглашениями о сотрудничестве органов исполнительной власти в определенной сфере.

В соглашениях указывается на передачу полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ, которые не могут быть ими переданы, поскольку указанные в соглашениях полномочия возложены не на эти органы власти, а на МЧС России. Например, в соглашениях указывается, что МЧС России принимает от субъектов РФ полномочия по организации подготовки в учреждениях МЧС России специалистов пожарных, аварийно-спасательных служб, а также по организации подготовки должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности. Однако согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденному Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 868, это Министерство обязано организовать подготовку в своих образовательных учреждениях специалистов для пожарных, аварийно-спасательных и иных формирований МЧС России, кадров для пожарной охраны и организаций независимо от формы собственности и организовать подготовку должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности.

Из этого можно сделать вывод, что фактически никакие полномочия не передаются ни от органов исполнительной власти субъектов РФ, ни от МЧС России, а ими объединяются усилия и возможности по подготовке должностных лиц и специалистов не в иных вузах страны, а именно в учебных и иных заведениях МЧС России.

Анализ соглашений МЧС России и субъектов РФ о передаче полномочий показывает, что стороны (и Министерство, и субъекты РФ) в основу соглашений положили не те принципы, которые указаны в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а иные: принципы тесного взаимодействия и сотрудничества, невмешательства в исключительную компетенцию друг друга, при этом нарушив установленный названным Законом принцип. А именно - принцип установления особенностей, когда соглашения должны заключаться в тех случаях, когда осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Еще одним из принципиальных является вопрос о том, какие именно федеральные органы исполнительной власти вправе передавать осуществление части полномочий. Например, если федеральному министерству будет предоставлено право передать часть полномочий отраслевому органу исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющему государственное управление в той же сфере, что и (на федеральном уровне) это министерство, то неясно, какие именно полномочия может передать федеральное министерство. Если федеральной службе или федеральному агентству будет предоставлено право передать какие-либо полномочия соответствующему органу исполнительной власти субъекта РФ, то неясно, с какими полномочиями они могут расстаться.

К сожалению, ни в одном из положений о федеральном органе исполнительной власти не указывается, может ли данный орган власти передавать (делегировать) осуществление части своих полномочий кому бы то ни было, какова цель их передачи и на каких принципах (дополнительно) должны строиться соглашения о передаче полномочий. Более того, в настоящее время указания на право передачи федеральными органами исполнительной власти своих полномочий (их части) в законодательстве практически отсутствуют <*>.

--------------------------------

<*> В ст. 2 Закона РФ от 11.02.1993 N 4455-1 "О воинской обязанности и военной службе" содержался запрет на делегирование полномочий или их части органом государственного управления, которому в соответствии с настоящим Законом делегированы отдельные полномочия (в настоящее время это положение отменено). Лишь в Градостроительном кодексе РФ содержится норма, предоставляющая Правительству РФ право передавать часть своих полномочий в области градостроительства органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с ними. В Лесном кодексе РФ и в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" указывается на возможность заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий органами исполнительной власти.

Но, несмотря на это, подобные юридические действия совершаются, и пример тому - вышеназванные соглашения МЧС России с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Вполне очевидно, что федеральные органы исполнительной власти должны иметь определенные ориентиры в принципах, которые следует класть в основу соглашений о передаче полномочий. Такие ориентиры могут быть указаны в типовых соглашениях о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, характеризующихся определенными особенностями различных отраслей (областей) и сфер управления.

До внесения изменений в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ существовала практика, когда федеральные органы исполнительной власти самостоятельно определяли объем передаваемых полномочий.

Например, Приказом Федеральной дорожной службы от 22.04.1999 N 105 были утверждены примерные договоры и соглашения, заключаемые с субъектами РФ, что существенно унифицировало процедуры их заключения. Государственным комитетом РФ по жилищной и строительной политике был разработан Типовой договор о совместном финансировании разработки первоочередных нормативно-технических документов по строительству, в том числе с органами исполнительной власти субъектов РФ. Согласно этому Договору не только могли объединяться финансовые средства Госстроя России и субъекта РФ, но и орган исполнительной власти субъекта РФ вправе был готовить проекты нормативно-технических документов по строительству. То есть передавались полномочия по одному из этапов реализации нормотворческой функции Госстроя России - подготовка проектов нормативных актов.

Однако законодательство РФ изменилось, и на федеральном уровне еще предстоит определить государственную политику в вопросах передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти. Также необходимо определить, какие федеральные органы исполнительной власти, по каким именно предметам ведения, в каком объеме и в каких целях (на основе каких дополнительных принципов) вправе передавать полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ.

II. Порядок передачи государственных полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ

Исходя из положений Конституции РФ (ст. 78), федеральные министерства, службы и агентства как органы исполнительной власти РФ, независимо от того, в чьем ведении они находятся, могут быть субъектами, участвующими в передаче осуществления части полномочий.

На региональном уровне субъектами, участвующими в этой передаче, могут быть органы исполнительной власти субъектов РФ.

Возникают вопросы: зависит ли порядок передачи полномочий от организационно-правовой формы органа исполнительной власти - федерального и субъекта РФ? А если зависит, то в каком порядке федеральные министерства, службы и агентства могут передавать часть своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ <*>?

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21