Административная реформа в России

Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2003 - 2005 годы), утвержденная Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336, одним из важнейших направлений реформы государственного аппарата определила формирование комплекса государственных услуг, соответствующих мировым стандартам. Ожидаемые результаты реализации Программы - "...достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг".

С учетом указанной программной задачи принятие федерального закона, определяющего понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, а также устанавливающего механизмы их реализации и режим ответственности, более чем актуально.

Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи представляется также разработка терминологии, поскольку, как показывает анализ законодательства, нормативное определение государственных услуг отсутствует, т.е. не определен предмет правового регулирования. При этом сам термин, как уже отмечалось, встречается в нормативных правовых актах довольно часто.

Государством должны быть установлены обязательные требования к: а) качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и б) качеству обслуживания, т.е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей.

Помимо определения единых требований к объему и качеству предоставляемых государственных услуг, важно определить перечни и виды стандартов государственных услуг (в области образования, охраны здоровья населения, культуры, социального обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства, юридической помощи гражданам и др.).

Возможны разные варианты регулирования отношений между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.

Необходимо регламентировать порядок не только установления, предоставления государственных услуг, но и финансирования государственных услуг, а также ответственность за их непредоставление, за несоблюдение стандартов и т.д.

К существенным недостаткам правового регулирования следует отнести отсутствие в нем механизмов контроля за качеством услуг, под которым следует понимать совокупность операций, включающую оценку одной или нескольких характеристик государственной услуги, и сравнение полученных результатов с установленными требованиями. Не определен круг лиц, институтов, осуществляющих контроль в этой области <*>.

--------------------------------

<*> Более подробно материал о государственных услугах см. в ст. Л.К. Терещенко "Функция государственных услуг" настоящей работы.

V. Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти

До марта 2003 г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в "нерасчлененном виде". Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.

"Перемешанность" функций, а следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти порождала сложный механизм согласований в ходе принятия Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами - соисполнителями.

Кроме того, понятием "государственные функции" охватывались и чисто технические, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к "раздуванию" штатов и снижало эффективность выполнения этих функций.

Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные "проводники" интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.

Один из важнейших выводов, сделанный Правительственной комиссией по проведению административной реформы, состоял в том, что надо не только типизировать государственные функции, но и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть необходимо на основе типизации государственных функций типизировать и федеральные органы исполнительной власти.

Такой подход был впервые предусмотрен в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496. В разделе XII Концепции предусматривались меры по оптимизации и стабилизации структуры органов исполнительной власти на основе:

классификации по характеру функций - политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, учетные, аналитические и т.д.

деления государственных функций на основные и обеспечивающие (инфраструктурные) и на этой основе - на исключительно государственные и полностью или частично делегируемые функции, не связанные с государственным управлением.

На основе типизации выполняемых функций в Концепции предполагалось выделить четыре типа федеральных органов исполнительной власти:

федеральное министерство - орган, выполняющий функции выработки государственной политики и координирующий деятельность агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере;

федеральное агентство - орган, оказывающий государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе;

федеральная служба - орган, оказывающий услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства, и финансируемый исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения;

федеральный надзор - орган, реализующий контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению.

Разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти реализовано в Указе N 314.

20 мая 2004 г. Указом N 649 в Указ N 314 были внесены существенные изменения.

В новой редакции Указа N 314 выделены следующие типы функций:

регулятивные;

контроля и надзора;

управления государственным имуществом;

оказания государственных услуг.

На основе установленной типизации Указом N 314 в рамках административной реформы создана трехуровневая структура федеральных органов власти (министерство - служба - агентство), позволяющая четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

Правительство РФ приняло постановления по вопросам деятельности вновь образованных и преобразованных федеральных органов исполнительной власти, определило количество заместителей руководителей и структурных подразделений министерств, служб и агентств, позволяющее сформировать компактный корпус ответственных руководителей исполнительной власти на федеральном уровне, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, утверждаются Правительством РФ.

Рационализация типологии федеральных органов исполнительной власти сопровождается изменением их внутренней структуры, суть которой - в переходе к новому принципу построения. Основным структурным подразделением федерального органа исполнительной власти становится департамент, наделенный определенным кругом самостоятельных полномочий.

Для правового обеспечения преобразований в сфере исполнительной власти и стабилизации новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо:

неукоснительно соблюдать положения Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

принять типовое соглашение о передаче части полномочий органов в системе исполнительной власти;

последовательно осуществлять компетенционные нормы отраслевых кодексов (Бюджетного, Налогового, Земельного, Лесного, Водного и др.) и законов;

ускорить подготовку проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов об оптимизации государственного регулирования и прекращении функций, признанных избыточными или дублирующими;

усовершенствовать статус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие федерального закона "О саморегулируемых организациях", внеся изменения в Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Закон об акционерных обществах и др. в части их взаимоотношений с государственными и муниципальными органами <*>;

--------------------------------

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 30.

принять федеральный закон "О доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Важными нормативными правовыми актами являются: Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 N 30, и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452. Эти акты установили общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с федеральными службами и федеральными агентствами.

Важное направление административной реформы - реальное повышение эффективности работы органов исполнительной власти. Решение этой задачи диктуется необходимостью обеспечить высокую организованность всех звеньев исполнительной власти и государственных служащих, четкость и деловитость в осуществлении их компетенции и главное - позитивное влияние на деятельность производителей материальных и духовных благ - организаций, предприятий и учреждений. Постановлениями Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" и от 27.04.2005 N 259 "Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы" управленческие структуры ориентируются на достижение высоких конечных результатов. В соответствии с этим в положениях о федеральных министерствах закреплены их обязанности по представлению в Правительство РФ проектов планов работы и прогнозных показателей деятельности министерства. Теперь предстоит освоить новую технологию государственного управления.

И в научном плане предстоит решать ряд новых задач. Введение механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти означает, во-первых, разработку оптимальных способов осуществления компетенции государственных органов и совершения ими комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций.

Во-вторых, надо последовательно реализовывать статус государственного служащего в соответствии с Законом о государственной гражданской службе и решительно искоренять проявления коррупции.

В-третьих, необходимо исследовать корреляцию между целями, функциями и действиями государственных органов и реальными переменами в отраслях и сферах, в уровне деятельности организаций и предприятий. Следует усилить внимание к локальным актам.

В-четвертых, важно продолжить разработку механизма действия законов и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерного поведения граждан.

Тогда можно с уверенностью вести речь о реальном повышении уровня государственного управления в стране и деятельности всех органов исполнительной власти.

VI. Оптимизация подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), федеральных государственных учреждений (ФГУ)

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2004 год, как и в предшествующие годы, нашли отражение вопросы, так или иначе затрагивающие дальнейший ход и перспективы административной реформы.

В частности, Президент РФ затронул вопрос о реформе федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору как одному из направлений административной реформы. По словам Президента, в 2004 г. Правительство РФ должно было изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные полномочия. "В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее".

В рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы в июле-сентябре 2004 г. были рассмотрены вопросы оптимизации сети федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений. Всего Комиссией были рассмотрены 25473 организации бюджетной сети, в том числе ФГУП - 6498, ФГУ - 18975.

Были выделены пять групп ФГУП и ФГУ.

Первая группа - организации, подлежащие сохранению в федеральной собственности. В эту группу включались государственные организации, связанные с обеспечением обороны и безопасности Российской Федерации, обеспечением федеральных государственных функций, сохранением национальных и культурных ценностей Российской Федерации.

В ходе рассмотрения последовательно реализовывался основной принцип административной реформы, при котором управление имуществом передается отраслевым федеральным агентствам и Росимуществу. ФГУП и ФГУ сохраняются в подведомственности федеральных министерств и служб в исключительных случаях или временно.

Ко второй группе относятся ФГУП, имущество которых подлежит передаче в собственность субъектов РФ и муниципальных образований, и ФГУ, подлежащие передаче в ведение органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (уровень субъектов Федерации).

Третью группу составляют субъекты, подлежащие приватизации, реорганизации или ликвидации как не соответствующие критериям, необходимым для сохранения их в федеральной собственности, а также организации, о ведомственной принадлежности и деятельности которых информация отсутствует. Они подлежат реорганизации (в том числе приватизации) или ликвидации в установленном законом порядке.

В четвертую группу включены ФГУП и ФГУ, подлежащие дополнительному рассмотрению после принятия нормативных правовых актов по социальному пакету государственных гражданских служащих. В их числе отдельные государственные организации в сфере медицины, санаторно-курортного и транспортного обеспечения.

Кроме того, в самостоятельную (пятую) группу выделены организации, относительно которых требуются уточнение их статуса, оформление реорганизационных, ликвидационных процедур и внесение соответствующих изменений в реестр федерального имущества.

Плановое задание по приватизации федерального имущества было окончательно сформировано к концу III квартала 2004 г. и предусматривало приватизацию находящихся в федеральной собственности пакетов акций (долей) 1702 хозяйственных обществ.

Объявлены продажи пакетов акций (долей) 1109 хозяйственных обществ, или около 82% от общего числа доступных к продаже. Завершена приватизация 565 хозяйственных обществ. Не состоялись продажи пакетов акций 376 хозяйственных обществ. Таким образом, эффективность проведения продаж (соотношение состоявшихся и объявленных продаж) увеличилась по сравнению с 2003 г., превысив 50%-ный рубеж.

Преобладающим способом приватизации в первичных продажах оставался аукцион. В то же время были задействованы новые инструменты приватизации, в частности пакеты акций ряда крупных акционерных обществ продавались на аукционе, открытом по форме подачи предложения о цене, а также на специализированном аукционе.

Значительно активнее использованы способы приватизации "второго эшелона" - продажи посредством публичного предложения и без объявления цены. Количество таких продаж составило более 50% от общего числа объявленных продаж, в то время как в 2003 г. их было чуть более 15%. Поступления от продажи приватизируемого федерального имущества в доход федерального бюджета по заключенным договорам купли-продажи составили более 86 млрд. рублей.

VII. Реформа государственной службы

История со всей убедительностью доказывает, что государственные служащие - главное богатство страны. От их компетентности, способности к мобилизации зависит то, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной службы признана решающим фактором. Это единственное направление административной реформы, по которому Указом Президента РФ от 15.08.2001 N Пр-1496 утверждена первая специальная "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации" и Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)".

Концепция содержит перспективные для разработки идеи и положения о том, какой должна быть государственная служба России. И эти идеи обретают свою правовую форму в соответствии с упомянутой Федеральной программой, предусматривающей "...создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации". 27 мая 2003 г. принят Федеральный закон N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Закон впервые определил систему государственной службы и ее виды.

Впервые реально оформлен - и юридически, и организационно - обособленный вид государственной службы - государственная гражданская служба.

27 июля 2004 г. принят Закон о государственной гражданской службе. Он регулирует прохождение государственным служащим государственной гражданской службы от поступления на нее до прекращения службы, включая более четкие и прозрачные процедуры подбора кадров (конкурс), кодекс поведения и материальное поощрение по результатам работы. 1 февраля 2005 г. этот Закон вступил в силу.

В соответствии с ним приняты Указы Президента РФ от 01.02.2005 N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации", от 01.02.2005 N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)", от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", от 01.02.2005 N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим", от 30.05.2005 N 609 "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела", от 18.07.2005 N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих", от 31.12.2005 N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" и др.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21