Административная реформа в России

Оптимальная позиция, на наш взгляд, может быть выражена краткой формулой: "исполнительным органам - силу власти, гражданам - силу мнений", в том числе по поводу решений. С этой точки зрения органам исполнительной власти надлежит знать, когда и какие формы участия граждан следует использовать:

для получения информации;

для получения согласия со стороны общественности на решение соответствующего вопроса;

для общественной поддержки и одобрения.

Формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей "вовлечения" в механизм управления. С учетом данного критерия обозначим формы участия граждан, предназначенные для получения органами исполнительной власти информации.

В рамках этой совокупности форм выделим, прежде всего, контакты органов исполнительной власти с "ключевыми (VIP) персонами" - лидерами политических партий, общественных объединений, движений, ассоциаций, религиозных конфессий и т.д.

Этот метод сейчас особенно популярен и активно, как нам известно, используется Президентом РФ и Правительством РФ для "прощупывания" позиций основных общественных групп. Контакты с "ключевыми персонами" соответствуют современным требованиям и являются обычной практикой. Но остаются открытыми вопросы: когда обязательно следует использовать такие контакты? Должны ли контакты с "ключевыми персонами" сопровождаться их участием в принятии решений? Представляется, что эти вопросы относятся к предмету Закона о Правительстве РФ.

Опросы граждан. Органы исполнительной власти не практикуют такие опросы, что неправильно. Опросы общественности могут наглядно отражать репрезентативные мнения о деятельности и решениях органов исполнительной власти и их должностных лиц в тех случаях, когда иные формы контактов с гражданами не дают уверенных и оперативных информационных результатов.

Опросы особенно необходимы, когда следует знать мнение граждан, совсем не вовлекая их в процесс принятия решений. А это знать надо всегда, когда речь идет о решениях, затрагивающих непосредственно население, например о жилищно-коммунальном хозяйстве, государственных и иных публичных услугах (телефонных компаний, социальных служб и т.д.). В положениях об органах исполнительной власти следует формулировать, по крайней мере, рекомендательные нормы о проведении опросов общественного мнения.

Обращения - это контакты, инициируемые самими гражданами для того, чтобы получить ту или иную услугу, подать жалобу, внести предложение, высказать мнение.

Подобные контакты всегда были и остаются инструментом "вовлечения". Особенно важно использовать этот метод органам исполнительной власти, непосредственно связанным с обслуживанием потребностей граждан - правоохранительным, социального обслуживания, образования, охраны здоровья и др. В этом смысле заслуживает поддержки практика установки "горячих линий", создания "контактных офисов" и т.д.

Наиболее часто граждане обращаются к органам исполнительной власти за оказанием соответствующей государственной услуги - выдача лицензии, сертификата, разрешения и других официальных документов; регистрация; получение информации и т.д. Перед наукой административного права стоит злободневная задача - выработка теоретической концепции разграничения функций государственного управления (регулирования) и функций государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти.

Для упорядочения обращений граждан за оказанием государственных услуг к органам исполнительной власти с участием общественности необходимо разработать и опубликовать стандарты государственных услуг и права граждан на их получение, в которых следует предусмотреть:

существующих и потенциальных получателей услуг, их потребности в услугах;

типы и качество услуг, степень удовлетворения ими граждан на основе опроса потребителей;

свободу выбора источников и средств оказания услуг;

создание в сфере государственных услуг наиболее полных информационных систем, доступных для граждан <*>.

--------------------------------

<*> См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 23.

Так, во Франции еще в 1997 г. для всех административных органов была разработана "Хартия качества услуг", в которой определены параметры предоставляемых услуг и права граждан, в частности их право участвовать в оценке достигнутых результатов.

Обращения, инициируемые гражданами:

отражают мнение широких слоев населения;

свидетельствуют, что граждане испытывают настоятельную необходимость в "озвучивании" потребности или своего мнения.

По мере регистрации обращений (контактов) граждан они могут быть использованы органами исполнительной власти для выявления тех проблем, которые волнуют граждан.

Новые информационные технологии. Многообещающие перспективы, особенно в связи с административной реформой, как в плане повышения эффективности работы органов исполнительной власти, так и в плане совершенствования их отношений с гражданами, открывают новые информационные технологии. Эти технологии облегчают и ускоряют связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидируют ограничения, налагаемые расписанием работы или географической удаленностью (или другими факторами) органов исполнительной власти, и обеспечивают:

доступность информации (возможность ее использования в установленном режиме);

подлинность информации (получение информации в полном виде, без посредников);

обязательность коммуникационных процессов (надежность, законность);

конфиденциальность (информация используется только теми, кто имеет на это право) и другие условия.

Новые информационные технологии помогают органам исполнительной власти лучше понимать нужды граждан и увеличивают возможность оперативного получения информации от общества. Тем самым они позволяют сделать исполнительную власть более "прозрачной" и более эффективной в отношениях с гражданами, для которых "открытость" органов исполнительной власти - ключевой вопрос демократии.

Органы исполнительной власти являются основными "производителями" информации в стране. Именно информация, идущая от них, представляет собой самый важный ресурс, необходимый для жизни каждого гражданина и для деятельности всех участников рынка. Поэтому органы исполнительной власти обязаны постоянно использовать новые технологии для распространения информации, необходимой обществу, предлагать гражданам возможности ее бесплатного получения. В частности, необходимо облегчить их доступ в органы исполнительной власти через российский сегмент международной ассоциации сети Интернет. Web-сайты федеральных министерств и ведомств содержат всю общественно значимую информацию об их структуре, задачах, функциях и текущей деятельности; должны развиваться службы, отвечающие на вопросы граждан в интерактивном режиме.

Наряду с доступом к официальной информации подобный порядок открывает доступ и к проектам нормативных правовых актов органов исполнительной власти, что позволяет гражданам участвовать в их обсуждении до окончательного принятия. Законы, регламентирующие такой порядок, приняты более чем в 70 странах.

Подробный обзор законодательства стран мира и ссылки на полные тексты нормативных актов содержатся в отчете международной организации Privacy International: Freedom of Information and Access to Government Records Around the World, by David Banisar (http://www.freedominfo.org/survey.htm).

В США Freedom of Information Act (FOIA) был принят еще в 1966 г. Значительное число государств утвердило законы о свободе доступа к информации лишь в последние полтора-два десятка лет. В большинстве принимаемых законов применяется норма об обязательном размещении материалов государственных ведомств в сети Интернет. Так, в США соответствующие нормы закреплены в специальном законе - Electronic Freedom of Information Act (1996).

Переход на электронные технологии - "дематериализация административных процедур" - важный аспект упрощения административных формальностей в отношениях "гражданин - орган исполнительной власти". Федеральным законом от 10.01.2002 N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" определены технические и правовые условия для признания электронной цифровой подписи в качестве совершенно законного способа вступления в силу тех или иных документов. Без такого признания все меры по переходу на современные административные процедуры были бы невозможны.

За счет перевода в электронную форму огромного массива информации, находящейся в распоряжении исполнительных органов власти, значительно снижаются издержки распространения документов, облегчается участие в нормотворческой деятельности гораздо большего числа заинтересованных лиц и экспертов, чем это было возможно когда-либо ранее.

В России практическим шагом в раскрытии информации стало принятие Постановления Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". В нем приведен основанный на лучшей зарубежной практике широкий перечень сведений, обязательных для размещения в сети Интернет; он включает тексты проектов нормативных актов, информацию относительно произведенных закупок, результатов проверок и др.

В марте 2003 г. Минэкономразвития России вынесло на общее обсуждение проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", который распространяет основные положения указанного Постановления на органы власти регионального и муниципального уровней. При этом в законопроекте заложена норма о принятии отдельных нормативных актов, регулирующих право на доступ к информации о деятельности судебной и представительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Проект Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (см. публикацию на сайте: http://www.economy.gov.ru; http://www.legislature.ru).

С 2003 г. тексты наиболее важных законопроектов размещаются на сайтах отдельных министерств, а также в рамках Интернет-проекта некоммерческих организаций Фонда развития парламентаризма и Фонда "Открытая Россия" - Legislature.ru, где наряду с текстами законопроектов публикуются комментарии посетителей сайта.

Формы участия, предназначенные для получения согласия со стороны общественности на решение определенных вопросов. Если при получении информации органы исполнительной власти имеют дело с гражданами как индивидуумами, то в случаях, связанных с получением согласия общества на принятие решений, на проведение определенных мероприятий, органы исполнительной власти имеют дело с объединениями (сообществами граждан). Данному критерию соответствуют следующие организационно-правовые формы.

Встречи с общественностью. Эта форма общения с гражданами пользовалась в прошлом большой популярностью, активно используется и в настоящее время. Тем не менее ее критики и в прошлом отмечали, что встречи создают видимость "участия", не представляя собой реальное "вовлечение". Собрания, встречи, слушания и т.п. не позволяют общественности влиять на решения органов исполнительной власти.

Есть и другой недостаток. В ходе встреч (слушаний) далеко не всегда выявляются наиболее представительные мнения. Даже если на встречи приходят представители самых разных слоев населения, их взгляды далеко не всегда отражают позицию многих (или большинства) граждан. Тем не менее органы исполнительной власти не вправе отказываться от таких "контактов" с общественностью. Эта форма по-прежнему пользуется популярностью. Необходимы юридические решения: протоколирование встреч, принятие и документирование замечаний, предложений, меры по реализации и др.

Управленческое консультирование. В ходе административной реформы предпринимаются практические шаги по демократизации практики управленческого консультирования. Первым шагом обеспечения эффективного взаимодействия органов исполнительной власти с организациями гражданского общества стал выход распоряжения Правительства РФ от 07.03.2002 N 278-р, утвердившего перечень следующих мероприятий Правительства РФ по реализации итогов Гражданского форума:

создание совместных с общественными организациями рабочих групп;

включение представителей общественных организаций в состав совещательных органов при федеральных органах исполнительной власти;

создание общественных советов для наблюдения за реализацией федеральных целевых программ;

проработка вопросов обеспечения доступа общественных некоммерческих организаций к конкурентным процедурам, связанным с использованием бюджетных средств.

Вместе с тем данное распоряжение имеет рекомендательный характер, в нем не указаны исполнители и сроки проведения мероприятий. Вполне очевидно, что проблемой является выбор эффективных форм управленческого консультирования. Здесь шагом вперед могло бы быть возобновление былой практики консультативных советов в органах исполнительной власти. Задачи таких советов - давать органам исполнительной власти рекомендации по конкретным проблемам. В них целесообразно включать самый широкий спектр групп населения. Скажем, в такой совет Министерства здравоохранения и социального развития РФ должны входить не только медицинские работники, юристы и экономисты, но и представители безработных, бомжей, проституток, инвалидов и т.д.

В настоящее время представители заинтересованных групп граждан стали создавать общественные комитеты (например, "Комитет солдатских матерей", "Комитет общественной экологической экспертизы").

У советов, создаваемых по инициативе органов исполнительной власти, и у комитетов, создаваемых по инициативе граждан, есть определенные преимущества, а именно, в них легче: обсудить проблему; прийти к соглашению; учесть разнообразные интересы и т.д.

Вместе с тем, как показывает опыт, например, "Комитета солдатских матерей", члены комитетов могут формулировать такие рекомендации, которые противоречат функциям и правам органа исполнительной власти. Перед государственными служащими в таких случаях стоит трудная задача по налаживанию контактов на "почве закона".

Другая опасность - выхолащивание представительности комитета. В результате рекомендации такого комитета могут и не встретить поддержки в обществе.

Общественная экспертиза. В системе организационно-правовых форм участия граждан в государственном управлении все большее значение приобретает общественная экспертиза решений органов исполнительной власти. Так, экологические общественные объединения вправе требовать назначения государственной экологической экспертизы, рекомендовать своих представителей для участия в ней, проводить общественную экологическую экспертизу (становящуюся юридически обязательной после утверждения ее результатов органами государственной экспертизы) и т.д.

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу установлено расширение практики производства независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций.

В нашей стране было бы полезно воспринять практику США, где правительством поддерживается сайт Regulations. gov. (http://www.regulations.gov), на котором каждый гражданин вправе не только ознакомиться с проектом ведомственного нормативного акта в области регулирования, но и опубликовать свои комментарии, а также ознакомиться с комментариями других граждан.

Эта практика основывается на обязательной открытой публикации комментариев общественности по проектам нормативных актов органов исполнительной власти, предусмотренной еще Законом об административной процедуре США - Administrative Procedure Act (1946). Согласно Закону в национальном бюллетене "Fedeгal Register" публикуется сообщение, которое содержит текст предлагаемого подзаконного акта и введение, в котором объясняются причины, побудившие орган регулирования предложить данный нормативный акт.

В соответствии с интерпретацией Закона об административной процедуре федеральными судами публичные комментарии поступают в виде официального документа. Орган регулирования должен представить публичные комментарии во время обсуждения до принятия окончательного варианта постановления. В зависимости от важности нормативного акта орган регулирования может получить десятки тысяч публичных комментариев. Использование Интернет-технологий оказалось максимально адекватно ранее сложившемуся порядку.

В России также следует формировать новые механизмы публичных консультаций органов исполнительной власти с гражданами и структурами гражданского общества при подготовке проектов нормативных правовых актов и другого рода решений, демократизирующих практику гражданского участия в государственной управленческой деятельности.

По всем вопросам, касающимся изменения качества жизни граждан, - экология, охрана здоровья населения, социальная помощь и поддержка, личная безопасность и т.д. - проведение общественной экспертизы должно стать обязательным, что требует закрепления во всех правовых актах социального законодательства.

Органы исполнительной власти обязаны:

информировать граждан о подготовке проектов решений такого рода;

создавать условия для проведения профессиональной общественной экспертизы;

доводить до граждан результаты экспертизы и принятые с учетом экспертных рекомендаций решения.

Переговоры и посредничество. В сфере ведения исполнительной власти много таких "неприятных" вопросов, которые требуют переговорно-посреднических форм: безработица, деградация целых регионов, обнищание населения и т.д. Эти формы использовались при решении разногласий между Минтрудом России, Минтопэнерго России и шахтерами, между промышленными и экологическими организациями и т.д.

Переговоры и посредничество давно используются для решения споров между предпринимателями и нанимаемыми работниками. Но в последние годы к ним прибегают и органы исполнительной власти в связи с "включением" граждан в решение "трудных" вопросов.

Переговоры практикуются даже на уровне Правительства РФ, когда цели заинтересованных сторон расходятся очень далеко, недоверие между ними исключительно сильно, число заинтересованных сторон весьма значительно. По этим причинам не могут принести результатов ни контакты с "ключевыми персонами", ни собрания (слушания), ни консультативные советы органов.

Посредничество следует отличать от содействия, которое органы исполнительной власти всегда обязаны оказывать гражданам и их объединениям в рамках предметов ведения и полномочий. Посредничество необходимо, когда конфликт заводит всех в тупик, в то время как содействие начинается на более раннем этапе. Посредничество применяется для разрешения конкретного конфликта, в то время как содействие всегда используется органами исполнительной власти как средство, облегчающее принятие решений по любым вопросам.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21