Административная реформа в России

Указом N 649 данная функция (как тип) была исключена. При этом она является естественным образом "распыленной" между иными федеральными органами исполнительной власти, так как все они наделены правом принимать индивидуальные правовые акты. Изданные впоследствии нормативные правовые акты, определяющие статус отдельных видов федеральных органов исполнительной власти, закрепили полномочие по ведению реестров, кадастров и регистров за федеральными службами и агентствами. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора" Федеральная служба ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела (подп. 5.4 п. 5 Положения); Федеральное агентство водных ресурсов ведет государственный реестр договоров пользования водными объектами; государственный водный кадастр; Российский регистр гидротехнических сооружений (подп. 5.5.1 - 5.5.3 п. 5.5 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282).

Компетенция упраздненных федеральных министерств и иных федеральных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями. Таким образом, напомним, предполагалось исключить избыточные и дублирующие функции, внести определенную ясность в деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти, повысить их ответственность.

Наиболее болезненная проблема при этом - отсутствие четкой регламентации правопреемства. Правопреемство представляет собой переход от одного лица к другому прав и обязанностей и может осуществляться в силу закона, договора или других юридических оснований. Реструктуризация федеральных органов исполнительной власти выступает основанием правопреемства в силу закона. Поскольку федеральные органы исполнительной власти являются юридическими лицами, о чем указано в положениях о конкретных органах, на них следует распространять нормы ГК РФ, регламентирующие вопросы реорганизации и ликвидации юридических лиц. Правопреемство, которое имеет место при реорганизации юридического лица, ГК РФ относит к числу универсальных (п. 1 ст. 129). Оно охватывает не только обязательства (о чем говорится в п. 1 ст. 59 ГК РФ), но и другие имущественные и неимущественные права реорганизуемого юридического лица (лиц).

Иные законодательные акты упоминают о правопреемстве федеральных органов исполнительной власти, но не раскрывают механизма передачи полномочий <*>. В связи с этим на практике были выявлены трудности в определении, к компетенции какого органа относится та или иная функция, в том числе ведение реестров, регистров и кадастров. Причиной возникновения такой ситуации следует считать то, что в федеральных законах содержится общая формула: определенного рода отношения регулирует уполномоченный в данной сфере федеральный орган исполнительной власти. В соответствии же с новой структурой в каждой сфере общественных отношений действуют как минимум три таких органа - федеральное министерство, федеральное агентство, федеральная служба, явившиеся правопреемниками одного, а иногда и нескольких федеральных органов. Нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус конкретного органа, не содержат полного перечня полномочий, ими осуществляемых, и предусматривают оговорку: "осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации". Кроме того, как уже было отмечено, в нормативных актах отсутствуют четкое разграничение выявленных типов функций и определение объема полномочий, необходимых для их выполнения.

--------------------------------

<*> См., например: Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 29.03.1994 N 179 "Об особенностях преобразования в акционерные общества кооперативно-государственных (государственно-кооперативных) предприятий, организаций и их объединений в агропромышленном комплексе".

Рассмотрим порядок определения правопреемника на конкретном примере. В соответствии с Законом о финансово-промышленных группах (ст. 5 и 6) предусмотрено ведение Государственного реестра финансово-промышленных групп. В период от принятия Указа Президента РФ от 05.12.1993 N 2096 "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации" до настоящего времени данная функция возлагалась на различные федеральные органы исполнительной власти. Так, первоначально в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.06.1994 N 707 "Об утверждении Положения о порядке ведения реестра финансово-промышленных групп Российской Федерации" она была возложена на Государственный комитет РФ по промышленной политике. В последующем на основании Постановления Правительства РФ от 02.02.1998 N 104 "О возложении на Министерство экономики Российской Федерации функций уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" - на Минэкономики России (после преобразования - Минэкономразвития России). В 2000 г. в соответствии с подп. 6 п. 2 Постановления Правительства РФ от 12.07.2000 N 515 "Вопросы Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации" разработка и реализация мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, ведению в установленном порядке Государственного реестра финансово-промышленных групп были возложены на Министерство науки, промышленности и технологий РФ.

В соответствии с п. 13 Указа N 314 правопреемником Минпромнауки России в области промышленности является Министерство промышленности и энергетики РФ. Однако оно наделено лишь функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (см. также п. 1 Постановления Правительства РФ от 16.06.2004 N 284 "Об утверждении Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации"); функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг выполняют соответствующие федеральные агентства и федеральные службы.

Вместе с тем ни Указ N 314, ни принятые впоследствии нормативные правовые акты, регламентирующие статус федеральных органов исполнительной власти, не содержат указания на то, какой именно федеральный орган исполнительной власти осуществляет в соответствии с Законом о финансово-промышленных группах функции по разработке и реализации мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, по государственной регистрации и ведению в установленном порядке Государственного реестра финансово-промышленных групп. Таким образом, данные вопросы остались вне сферы правового регулирования.

В соответствии с рассматриваемым Законом (п. 3 ст. 1, п. 9 ст. 5) Правительству РФ необходимо принять нормативный правовой акт, закрепляющий указанные полномочия за соответствующим органом государственной власти. При этом возможны следующие варианты.

1. Наделение полномочиями по регистрации финансово-промышленных групп и ведению Государственного реестра финансово-промышленных групп Федерального агентства по промышленности. Данные полномочия составляют функцию по контролю и надзору, которую в соответствии с Указом N 314 должны осуществлять федеральные службы как органы контроля и надзора. Однако в соответствии с подп. "г" п. 5 этого Указа в случаях, устанавливаемых постановлениями Правительства РФ, федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 285 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по промышленности" Федеральное агентство по промышленности осуществляет свои функции в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений и ведет соответствующие реестры организаций в указанных областях. В этом отношении следует расширительно толковать норму, закрепляющую, что к Федеральному агентству по промышленности переходят соответствующие функции упраздняемых Российского агентства по боеприпасам, Российского агентства по обычным вооружениям, Российского агентства по системам управления и Российского агентства по судостроению, а также преобразуемого Российского авиационно-космического агентства в сфере авиации. Дело в том, что компетенцию Федерального агентства по промышленности составляют не только функции указанных упраздняемых агентств, но и иные функции в сфере промышленности, к коим может быть отнесена государственная регистрация финансово-промышленных групп (тем более, что они могут быть созданы в различных, входящих в сферу регулирования Агентства отраслях промышленности).

2. Наделение указанными полномочиями Федеральной антимонопольной службы, поскольку объединение юридических лиц в финансово-промышленные группы может привести к занятию доминирующего положения на рынке и ограничению конкуренции в определенном секторе экономики. А в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий, и ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. Однако в соответствии с абз. 7 п. 2 ст. 5 Закона о финансово-промышленных группах необходимым документом для государственной регистрации является заключение федерального антимонопольного органа. Совмещение же в одном органе этих функций недопустимо и противоречит целям административной реформы.

3. Наделение указанными полномочиями Федеральной налоговой службы. Указанная Служба как преемник Министерства РФ по налогам и сборам должна осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. Однако в данном случае речь идет о вновь образуемых юридических лицах, тогда как финансово-промышленные группы представляют собой объединение уже созданных юридических лиц, зарегистрированных в налоговых органах и получивших иные необходимые разрешения на хозяйственную деятельность.

На основе сказанного можно предложить следующую очередность действий при определении правопреемства, в частности по ведению реестров, регистров и кадастров: 1) определить правопреемником, на основе Указа N 314, соответствующий орган исполнительной власти; 2) отнести спорную функцию к одному из типов функций, установленных Указом, и определить, какой вид органа ее должен реализовывать; 3) проанализировать сферу деятельности конкретного органа; 4) инициировать принятие решения Правительством РФ (Президентом РФ), определяющего уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в соответствующей сфере, либо принятие нормативного правового акта, вносящего необходимые коррективы в положение о соответствующем федеральном органе исполнительной власти.

Необходимо отметить и тот факт, что реорганизация федеральных органов исполнительной власти не влечет прекращения их обязательств. Поскольку изменение административно-правового статуса государственного органа и передача его функций иному государственному органу, как уже было указано, представляют собой универсальное правопреемство, а в соответствии со ст. 307 ГК РФ права и обязанности по обязательству могут перейти от одного лица к другому (в частности, в результате универсального правопреемства), то его правопреемник является стороной по исполнению прав и обязанностей по ранее возникшему обязательству.

В исключительных случаях, предусмотренных законодательством, правопреемник реорганизуемого федерального органа исполнительной власти может быть установлен в судебном порядке. Так, п. 6 ст. 16 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" гласит: "Требования кредиторов включаются в реестр требований кредиторов и исключаются из него арбитражным управляющим или реестродержателем исключительно на основании вступивших в силу судебных актов, устанавливающих их состав и размер...". Согласно п. 1 ст. 48 АПК РФ: "В случаях выбытия одной из сторон в "...установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении ...арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает об этом в судебном акте...". Это объясняется тем, что период реорганизации нередко затягивается, а лица, участвующие в процедуре банкротства, могут осуществлять действия, оказывающие решающее влияние на дальнейший ход этой процедуры.

II

Государственная функция по ведению реестров, кадастров, регистров, перечней осуществляется через административно-правовой режим государственной регистрации, учета и инвентаризации <*> соответствующих субъектов, объектов, прав.

--------------------------------

<*> Не следует смешивать данное понятие с учетом, поскольку инвентаризация представляет собой отдельную его стадию - сверку имеющихся сведений с их фактическим состоянием - и всегда вторична.

Государственная регистрация представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав (регистрация оборота отдельных объектов, осуществляемого на основе сделок), возникновения новых субъектов права и состоит из процедуры внесения соответствующих сведений в Единый государственный реестр и выдачи индивидуального свидетельства об этом. Сущность данного режима заключается в признании государством правоспособности субъектов, установлении законности их действий и прав (как имеющихся, так и вновь приобретаемых) на совершение какого-либо действия.

Юридический акт государственной регистрации подтверждает появление нового субъекта (объекта) права, удостоверяет законность его существования. Регистрационный режим играет важную роль в обеспечении охраны общественного и государственного порядка, а также реализации личных и имущественных прав, законных интересов физических и юридических лиц.

В зависимости от характера регистрируемых объектов сведения, содержащиеся в реестре, могут быть открытыми или закрытыми (например, паспортные данные физических лиц). Датой государственной регистрации является день внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр.

Государственная регистрация проводится на всей территории Российской Федерации по общей для всех регионов системе записей. Она исключила, например, необходимость нотариального удостоверения для большинства сделок с недвижимостью.

Помимо государственной регистрации выделяются функции учета и инвентаризации. При этом, если объектом государственной регистрации являются фиксирование имущественных прав, возникновение нового субъекта, то объектом технического учета и инвентаризации - фиксирование технических, технологических характеристик объектов. Если государственная регистрация осуществляется по заявлению заинтересованной стороны, то технический учет и техническая инвентаризация - в обязательном порядке государственными органами. Различаются технический учет, техническая инвентаризация, а также кадастровый учет объектов недвижимости.

Технический учет и инвентаризация представляют собой описание и индивидуализацию объекта (земельного участка, здания, сооружения, жилого или нежилого помещения), в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов. Кадастровый учет объекта представляет собой ведение единого документа и сопровождается присвоением объекту кадастрового номера. Основная цель кадастра - учет сведений об объекте, важном не только как недвижимость, но и как природный ресурс, являющийся информационным, назначение которого обусловлено задачами государственного управления в области охраны и рационального использования природных ресурсов в Российской Федерации.

Механизм реализации функции федеральных органов исполнительной власти по ведению реестров, регистров и кадастров включает следующие стадии.

1. Принятие решения о внесении сведений о соответствующем объекте в учетные документы. На основе действующего законодательства можно выделить несколько оснований для принятия данного решения:

заявление заинтересованного субъекта. Так, ч. 2 ст. 20 Таможенного кодекса РФ указывает, что для включения в один из реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела (таможенные брокеры, таможенные перевозчики и др.), юридическое лицо обращается в таможенный орган с заявлением в письменной форме и представляет документы, подтверждающие сведения, указанные в этом заявлении;

решение уполномоченного органа о государственной регистрации, аккредитации, о выдаче лицензии (переоформлении, аннулировании), сертификата промышленной безопасности и иной разрешительной документации. Например, основанием для внесения соответствующей записи в Государственный реестр индивидуальных предпринимателей является решение о государственной регистрации индивидуального предпринимателя (п. 6 Правил ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.10.2003 N 630);

решение об отнесении соответствующего объекта к группе объектов, имеющих общественно важное значение. Так, в соответствии с Положением о национальном регистре сахарного диабета, утвержденным Приказом Минздравмедпрома России от 26.07.1995 N 216, сбор, накопление, хранение и обновление информации о наблюдаемых больных сахарным диабетом, включаемой в регистр, осуществляются медицинскими учреждениями по месту наблюдения больного с последующей передачей их на региональный и федеральный уровни.

Как видно из приведенных примеров, включение сведений в реестр, регистр, кадастр может осуществляться по инициативе как граждан и юридических лиц (см. п. п. 1, 2 вышеуказанных Правил), так и федеральных органов исполнительной власти (см. п. 3 Правил).

2. Предоставление документов, отражающих вносимые в реестр сведения, и их проверка. Законодатель устанавливает для каждого вида реестров, регистров и кадастров определенный перечень таких документов (удостоверение личности, учредительные документы, документ о постановке на учет в налоговые органы и др.).

3. Непосредственное внесение (изменение) сведений об объекте в учетные документы с одновременной выдачей свидетельства о внесении объекта в реестр, регистр и кадастр. Каждый учетный документ имеет свою структуру, утвержденную федеральным органом исполнительной власти, ответственным за их ведение.

4. Предоставление заинтересованным лицам сведений в виде выписок из учетных документов. По общему правилу такие сведения являются открытой информацией и предоставляются органам государственной власти на безвозмездной основе, а гражданам и организациям на возмездной или безвозмездной основе в зависимости от объекта, подлежащего включению в учетный документ. Так, сведения из Единого общероссийского реестра средств массовой информации предоставляются бесплатно <*>, тогда как информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, предоставляется за плату в размере одного минимального размера оплаты труда, которая подлежит зачислению в федеральный бюджет <**>.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21