Административная реформа в России

Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы.

Федеральные органы исполнительной власти на основании Концепции и плана мероприятий от 25 октября 2005 года утвердили собственные планы по проведению административной реформы.

На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах РФ в соответствии с законодательством субъектов РФ.

В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" и других федеральных программ созданы постоянно действующие координационные органы (советы). Координационные органы (советы) осуществляют согласование мероприятий данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.

III. Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти

Указом N 314 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной реформы.

Понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в масштабах Российской Федерации.

Указом N 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указа N 314 и Указа N 649 и пересмотра Правительственной комиссией по проведению административной реформы функций федеральных органов исполнительной власти <*> принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

--------------------------------

<*> См. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 N 451.

1) функции по принятию нормативных правовых актов;

2) функции по контролю и надзору;

3) функции по управлению государственным имуществом;

4) функции по оказанию государственных услуг.

Признано, что эти функции являются "неотъемлемо государственными" и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа N 314 "политические" составляющие - такие, как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т.д. Таким образом, в каждой функции государственного управления презюмируются элементы политики, и именно поэтому подобные функции отнесены к числу государственных.

В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.

В контексте Указа N 824 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

упразднение функций избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;

завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).

Анализом функций федеральных органов исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительного аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно отметить качественно новый подход к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.

Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:

избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;

четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание";

упразднить ненужные структурные подразделения и (или) органы в целом.

Тем самым предполагалось, что удастся, наконец, "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип "трех определений": "функции, структура, штаты" - и приступить к эффективному государственному управлению.

Результаты работы Комиссии обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Например, 09.10.2003 (об оптимизации функций Минтранса, Минпромнауки, Минфина, Минздрава, Минтруда, Минимущества, МВД, Госстроя России); 18.12.2003 (об оптимизации функций МПС, Минсельхоза, Минэкономразвития, МЧС, МАП, Минздрава, Минкультуры, Минэнерго, Минпромнауки, Минсвязи, МВД, ФКЦБ, Госстроя России); 21.10.2004 (об оптимизации сети федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти).

В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается либо упразднить, либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:

800 признаны полностью или частично избыточными;

500 - дублирующими;

в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.

Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства РФ или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента РФ, сотни постановлений Правительства РФ и ведомственных актов).

Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Комиссией и с точек зрения:

их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т.д.;

возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Комиссия также оценивала масштабы реализации государственных функций. В результате такой оценки ряд функций был "рационализирован": определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т.д.

Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на "нижние этажи" - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.

В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

Практика работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы поставила перед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функций государственного управления. В оценке функций "...важно не упустить главного: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе "потеря" функции может в конечном счете привести к ослаблению публичных интересов, например в сфере стандартизации и строительного контроля" <*>.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 29.

Между тем, например, применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют "размытый" характер.

В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими терминами, как: "необходимость функции неочевидна", "это функция собственника", "может осуществляться субъектами рынка", "это административный барьер", "накладывает дополнительную нагрузку на предприятия", "функция не реализуется", "может быть передана на аутсорсинг" и т.д.

Приведем конкретные примеры. Скажем, координация работ по размещению на территории страны объектов производственного назначения, осуществляемая Минпромнауки России, признана избыточной. Аргумент: это негосударственная функция, так как размещение объектов определяется собственником.

Но так ли это должно быть в цивилизованной стране? Вот и стремятся собственники свои объекты "непременно" разместить в столице. Этот критерий вызывает серьезные сомнения.

Другой пример: признана избыточной функция Минюста России по учреждению и ликвидации должности нотариуса, определению количества должностей нотариусов в нотариальном округе. Аргумент: указанная функция создает неоправданный административный барьер к осуществлению профессиональной деятельности лицами, соответствующими квалификационным требованиям на занятие должности нотариуса.

В то же время в материалах Комиссии экспертами отмечалось, что по действующему законодательству Минюст России и Федеральная нотариальная палата устанавливают лишь порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, порядок определения количества должностей нотариусов и что упразднение этой функции может привести к ликвидации внебюджетного нотариата, поскольку не позволит реализоваться принципам самофинансирования и полной материальной ответственности, на которых строится деятельность частнопрактикующих нотариусов.

Как видно, критерии избыточности функций государственного регулирования размыты, субъективны либо выражают групповые интересы. Чем эту избыточность следует определять? Должны быть выработаны научные объективные критерии выявления избыточности функций и процедуры их упразднения.

В качестве таких критериев можно рекомендовать:

ограничение конституционных прав и свобод граждан;

значительные материально-технические и финансовые затраты государства;

исполнение функции требует сложной межведомственной координации;

коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, в связи с чем отпадает необходимость и (или) целесообразность осуществления функции.

В ходе анализа выявлены функции, которые предлагается передавать саморегулируемым организациям, аккредитованным при соответствующих федеральных органах исполнительной власти, либо участникам рынка.

Саморегулируемые организации (СРО) - некоммерческие организации, создаваемые на условиях участия (членства) по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров либо объединяющие субъектов одного вида предпринимательской деятельности. Проект федерального закона о них уже подготовлен.

В сфере технического регулирования указанные субъекты будут оценивать соответствие продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности; осуществлять функции проверки в области метрологии, функции калибровки и т.д. Как видно, в сфере технического регулирования - это далеко не "технические" функции, они имеют серьезное общественное значение как для потребителей, так и для предпринимателей.

Но готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Их еще надо практически создать, провести их регистрацию, аккредитацию и т.д. Не окажутся ли они проводниками частных, корпоративных интересов?

Выполняя публичные функции, они будут находиться в сфере гражданского законодательства и в этом смысле вольны действовать так, как им позволяет ГК РФ. А как же быть с публичными функциями, жизненно необходимыми для общества в случае реорганизации, упразднения или самоликвидации таких субъектов?

Опасения по данному поводу высказывают многие авторы - Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Е.А. Павлодский и др. <*> Поэтому представляется необходимым тщательное соблюдение баланса интересов в процессе оценки государственных функций и передачи их саморегулируемым субъектам рынка.

--------------------------------

<*> См. в ст. "Саморегулирование по-русски" // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32.

По существу, речь сейчас идет о "разгосударствлении" государственного управления. Было время "огосударствления" общественной жизни, сейчас крен в другую сторону - ограничение вмешательства государства в дела общества и особенно экономики. А что нужно гражданам? Закон и эффективное государство! На социальную защиту и заботу предпринимателя рассчитывать нельзя - только на функции социального государства. Об актуализации этих стратегических целей свидетельствует выступление Президента РФ о модернизации главных социальных сфер в интересах человека <*>.

--------------------------------

<*> См.: "Это курс на инвестиции в человека, а значит, и в будущее России": выступление Президента РФ В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета // Российская газета. 2005. 7 сентября.

Передача функций государства вне его управленческих структур - это конституционный вопрос, затрагивающий интересы всего общества. В конституциях европейских государств этот вопрос регламентируется. Обратимся, например, к § 124 главы 11 Конституции Финляндии. Данный параграф называется "Передача управленческих функций субъектам, не являющимся органами публичной власти". Параграф ограничивает передачу управленческих функций государства вне управленческих структур и устанавливает необходимые к такой передаче требования. Главные из них: управленческие функции государства могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, только законом либо на основании закона, если это необходимо для целесообразного выполнения данных функций.

Вопросы о судьбе функций государственного регулирования должны решаться на основании закона и посредством закона. Функции федеральных органов исполнительной власти предусмотрены более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вносить изменения. Оценка формально избыточных и условно избыточных функций государственного регулирования - прерогатива законодателя.

IV. Функции федеральных органов исполнительной власти по "производству" и предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам

Мероприятия по совершенствованию системы и структуры деятельности федеральных органов исполнительной власти не ограничиваются оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти. В рамках административной реформы особое значение придается функции оказания государственных услуг гражданам и юридическим лицам.

Понятие "услуга" для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); в ГК РФ - как объект гражданских прав (ст. 128, 129); в Бюджетном кодексе РФ - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. 6, 65); в Законе об основах социального обслуживания населения - как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы.

Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано: Закон РФ "О защите прав потребителей" (в ред. Федерального закона от 09.01.1996 N 2-ФЗ), Закон о техническом регулировании и др.

В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно:

принимают решения о составе услуг;

решают вопрос платности услуг.

Решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти. Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, сам относит услугу к категории бесплатных или платных (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), сам разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.

В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные <*> и избыточные <**> государственные услуги.

--------------------------------

<*> Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативном правовом акте, но не осуществляемая в практике деятельности органов исполнительной власти.

<**> Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой превышают частные выгоды хозяйствующего субъекта и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

В целях установления правовых основ и общего порядка разработки, утверждения и применения государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав (на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, социальное обеспечение, участие в культурной жизни, получение квалифицированной юридической помощи и др.), закрепленных в Конституции РФ, необходим базовый федеральный закон о государственных услугах.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21