Административная реформа в России

Исходя из смысла приведенного Постановления Конституционного Суда РФ, органы и организации, которым передаются отдельные государственные функции, в том числе по оказанию услуг, не входят в систему органов исполнительной власти в узком смысле, но связаны с этой системой, находятся под ее воздействием и в определенной зависимости, что позволяет говорить о системе органов исполнительной власти в широком смысле, куда наряду с указанными Конституционным Судом РФ органами входят органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные органы и организации, которым переданы отдельные государственные функции, включая функцию по оказанию публичных услуг. Критерием для включения в систему органов исполнительной власти в широком смысле должно быть выполнение отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг.

Степень включения тех или иных органов и организаций в систему исполнительной власти может варьироваться. Это и прямое подчинение, вхождение в круг подчиненных органу исполнительной власти объектов, максимальное сближение с системой, когда орган или организация в качестве основной (или единственной) деятельности выполняет отдельные государственные функции, переданные в установленном порядке. Наконец, это может быть определенная степень взаимодействия с системой в связи с оказанием публичных услуг, регулированием и координацией деятельности.

Таким образом, систему исполнительной власти в широком смысле можно представить в следующем виде:

собственно орган исполнительной власти;

органы и организации, исполняющие отдельные государственные функции (включая оказание публичных услуг) и подчиненные органам исполнительной власти;

органы и организации, оказывающие публичные услуги, испытывающие косвенное воздействие со стороны органов исполнительной власти.

Оказание государственных услуг органами исполнительной власти ставит ряд теоретических и практических проблем, часть из которых обозначена в настоящей главе. Остановимся еще на одном аспекте оказания государственных услуг: проблеме качества. При определенной степени формализации услуг их вполне возможно оценивать с этой точки зрения.

В настоящее время отсутствуют общепринятые и единые для всей страны представления о качестве и доступности государственных услуг. Еще ниже находится информированность граждан и организаций о своих правах в этой сфере. Отсутствует и ответственность чиновника за неоказание услуги или ее низкое качество.

Один из путей решения указанной проблемы - разработка стандартов государственных услуг. Представляется, что закрепление обязательного минимума в стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем "потребителям" государственных услуг равные права и возможности по их получению, где бы гражданин ни проживал, где бы ни находилось юридическое лицо. Что касается субъектов РФ, то они, исходя из своих возможностей, могут увеличивать этот минимум. Такой подход предполагает разработку законопроекта, который установил бы законодательную основу для разработки и применения стандартов государственных услуг.

Глава 3. ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмов. "Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации" <*>. Осуществление государством контрольной функции как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины гарантирует стабильность и прогресс общества.

--------------------------------

<*> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 "Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" // Российская газета. 1999. N 60.

Все страны мира образуют системы государственного контроля, действующие в различных областях жизнедеятельности общества. При этом, как показывает анализ международной практики, данные системы характеризуются совокупностью следующих признаков: строгая регламентация порядка осуществления контрольной деятельности государства; независимость органов государственного контроля; высокая определенность объекта и субъекта контроля; единообразная правовая регламентация механизмов контроля; открытость и прозрачность методов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти.

В сфере права термин "контроль" определяется по-разному: как средство и гарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов, как регулятор общественных отношений, институт, правомочие и т.д. Сущность его состоит в том, что субъект управления осуществляет с точки зрения законности и целесообразности учет и проверку того, как управляемый выполняет установленные нормативными правовыми актами предписания, правила, ограничения, и в случае выявления нарушений может применить меры административного принуждения. "Поэтому он (контроль) представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления" <*>.

--------------------------------

<*> Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве: Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С. 12.

Вместе с тем нельзя сводить контроль только к информационной составляющей государственного управления. Посредством контроля на основе информации, полученной в ходе проверок, контрольные органы: обобщают результаты проверок; выявляют и изучают причины тех или иных нарушений, условий, которые их вызвали; влияют на поведение соответствующего субъекта посредством, например, выдачи предписаний об устранении выявленных недостатков; издают новые нормативные акты или разъясняют уже действующие; пресекают неправомерные действия должностных лиц, юридических лиц и граждан, виновных в нарушениях установленных правил поведения, с привлечением их к юридической ответственности.

Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное "мерило" эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективно государственное управление.

Существовавшая до настоящего времени система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти как управленческих и регулирующих, так разрешительных и контрольных функций <*>, что создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных органов существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая координация контрольной деятельности; требовала совершенствования нормативная правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий; не была содержательно определена функция контроля.

--------------------------------

<*> Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" контрольными полномочиями были прямо наделены федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры России. Вместе с тем, как показывает анализ законодательства, функция по контролю и надзору была закреплена и за иными видами федеральных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.04.2002 N 284, Минздрав России являлся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, контроль качества, эффективности и безопасности лекарственных средств.

С другой стороны, отмечалась неудовлетворительная реализация органами исполнительной власти контрольно-надзорных полномочий. По сути, отсутствовал ведомственный контроль, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти за действиями своих территориальных структур или органами исполнительной власти субъекта РФ. Так, в представлениях Генерального прокурора РФ от 28.09.2000 N 21-19-2000 "Об устранении нарушений федерального законодательства о начальном и среднем профессиональном образовании" и от 06.01.1999 N 21-7-99 "О нарушении статьи 43 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства об образовании" отмечается, что федеральное министерство не определяет полномочия регионального органа по вопросам контроля подведомственных ему образовательных учреждений; органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования выходят за рамки закрепленных за ними полномочий <*>; не проводятся запланированные проверки; не используются со стороны органов исполнительной власти меры административного принуждения в случае выявления нарушений законодательства <**>; отсутствует координация деятельности между различными структурными подразделениями органа исполнительной власти, осуществляющего контроль в сфере образования.

--------------------------------

<*> Министерство образования Республики Мордовия, не имея на то полномочий, утверждало уставы учреждений начального профессионального образования. Министерство образования Республики Карелия фактически устранилось от осуществления контроля за деятельностью учреждений начального профобразования, комплексные проверки училищ не проводятся и только один раз в 5 лет анализируется их деятельность в ходе очередной аттестации.

<**> Так, в соответствии с п. 40 Типового положения о высших учебных заведениях, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.1993 N 597, федеральному органу, имеющему право инспектировать вуз, и учредителю было предоставлено право в случае нарушения вузом федерального законодательства или устава своим предписанием приостановить в этой части деятельность вуза до решения суда. Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, таким правом федеральные органы не пользовались.

Причин таких негативных тенденций множество, главная из которых, на наш взгляд, состоит в том, что вопросам контроля не уделяется должного внимания на законодательном уровне.

Вследствие этого необходимо реформировать всю систему контроля. При этом первоочередные задачи, на решение которых должны быть направлены мероприятия по усовершенствованию функции контроля, следующие: избежание множественности и поверхностности проверок; совершенствование организационно-правового статуса контрольно-надзорных органов; унификация полномочий контрольно-надзорных органов; создание единого правового поля проведения контрольно-надзорных функций со стороны государства; уменьшение государственного вмешательства в экономические отношения.

Одним из этапов решения указанных задач стало принятие Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Данный Закон является одним из актов антибюрократического законодательства, разработанного Правительством РФ, и целью его принятия было согласование деятельности контрольных органов по обеспечению общественного порядка в области экономики как по горизонтали, так и по вертикали, что обеспечило бы каждому звену контрольных органов свой аспект в оценке объектов контроля.

К сожалению, принятый Закон не касается всех сфер и направлений государственного надзора (контроля). Его нормы не применяются к отношениям, связанным с налоговым, валютным, таможенным, иммиграционным, метрологическим, лицензионным и другими видами контроля (п. 3 ст. 1). Всего из-под сферы действия этого Закона выводится 14 видов контрольно-надзорной деятельности (они регулируются отдельными нормативными правовыми актами). Причем это виды, которые являются основными и наиболее "болезненными" для предпринимателей. Несомненно, унификация мероприятий именно в этих ключевых областях контроля в большой степени способствовала бы дебюрократизации и устранению произвола со стороны государства.

В качестве следующего этапа, на наш взгляд, целесообразно выделить принятие Закона о техническом регулировании. Закон предусматривает постепенную ликвидацию системы государственных и отраслевых стандартов и норм, предполагая разработку и принятие в течение 7 лет обязательных для всех отраслей технических регламентов, которые, однако, должны предъявлять лишь минимальные требования к необходимому уровню безопасности продукции, процессам, работам и услугам.

В связи с его принятием необходимо изменение действующего российского законодательства, которое должно осуществляться в нескольких направлениях, условно группируемых в следующие блоки:

1) изменение понятийного аппарата сферы технического регулирования;

2) изменение статуса документа, устанавливающего обязательные требования, и порядка его разработки и принятия;

3) изменение процедур подтверждения соответствия продукции, услуги и работ обязательным требованиям;

4) изменение статуса и полномочий органов в области технического регулирования, а также прав и обязанностей участников процесса подтверждения соответствия;

5) создание механизма реализации норм Закона о техническом регулировании. Помимо принятия технических регламентов в качестве федеральных законов <*> требуется издание значительного числа подзаконных актов, конкретизирующих положения этого Закона, поскольку он содержит множество отсылочных норм.

--------------------------------

<*> Так, в соответствии с Приказом Минпромэнерго РФ от 28.03.2005 N 58 "Об утверждении рекомендуемого перечня технических регламентов в электроэнергетике" планируются разработка и принятие более 30 технических регламентов.

Следует выделить характерные черты государственного контроля в соответствии с Законом о техническом регулировании:

сохранение множественности органов, осуществляющих государственный контроль в сфере технического регулирования. Если по ранее действовавшему законодательству такими органами признавались Госстандарт России и иные специально уполномоченные государственные органы, то новый Закон содержит более широкую формулировку (ч. 1 ст. 32): федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, подведомственные им государственные учреждения <*>. При этом, как и в ранее действовавшем законодательстве, не разграничены и не установлены полномочия этих органов власти;

--------------------------------

<*> Указание на государственные учреждения, наделяемые функциями по контролю и надзору входит в противоречие с направлениями административной реформы (см., например, Постановление Правительства РФ от 21.05.2004 N 248 "О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы"). Данная проблема была также озвучена и Президентом РФ: "В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее".

сокращение объектов контроля. Если Закон "О стандартизации" (ч. 1 ст. 11) в качестве объектов контроля предусматривал продукцию на всех стадиях ее жизненного цикла, работы и услуги, то Закон о техническом регулировании (ч. 1 ст. 33) называет в качестве таковых - продукцию и процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

изменение предмета государственного контроля. Вступивший в силу Закон предусматривает контроль за соответствием требований технических регламентов и никаких иных нормативных актов, поскольку только регламенты являются обязательными для соблюдения всеми субъектами предпринимательской деятельности. Вместе с тем это не означает, что такой контроль будет единственным, поскольку в случае соблюдения предпринимателями национальных и иных стандартов в отношении них будет осуществляться контроль со стороны лиц, уполномоченных его проводить в отношении указанных стандартов. Таким образом, по одному виду продукции будет осуществляться как государственный контроль, так и негосударственный;

установление стадии, на которой проводится государственный контроль. Согласно ч. 2 ст. 33 Закона о техническом регулировании государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции. Однако нигде в нормах Закона не раскрывается содержание такой стадии. Более того, это понятие не содержится и в иных нормативных правовых актах. Российское законодательство оперирует термином "оборот" <*>, под которым, в общем, понимается передача продукции на основании сделки, связанной с переходом права собственности на нее, а также ее хранение. Поэтому необходимо дать точное определение указанной стадии, что позволит установить время проведения контрольных проверок и действия (бездействие), за совершение которых виновное лицо может быть привлечено к юридической ответственности.

--------------------------------

<*> Так, Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" определяет оборот как закупку (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение и розничную продажу; в Федеральном законе от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" под оборотом понимаются купля-продажа (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи продукции (реализация), ее хранения и перевозки.

Определение рассматриваемого термина, а также установление порядка проведения государственного контроля за соблюдением требований технического регламента (который также не установлен указанным Законом - содержится лишь отсылочная норма - ч. 2 ст. 32) необходимы и потому, что Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) установлено: в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в 2 года, а в отношении субъекта малого предпринимательства - не ранее чем через 3 года с момента его государственной регистрации. За это время продукция может быть произведена и неоднократно реализована;

возможность принудительного отзыва продукции.

Однако основным этапом реформирования системы государственного контроля в Российской Федерации стало проведение административной реформы. Так, Указом N 824 в качестве приоритетных направлений административной реформы определены:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства (в том числе, очевидно, и посредством осуществления контрольно-надзорной деятельности);

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21