Административная реформа в России

--------------------------------

<*> Такое положение содержалось, например, в Приказе Минкультуры РФ от 18.08.2004 N 40.

<**> См. Постановление Правительства РФ от 11.11.2002 N 805.

III

Государство в лице уполномоченных органов в целях получения объективной информации о жизни общества в целом, о политических, экономических и социальных процессах, о деятельности его органов власти и управления осуществляет учет соответствующих объектов, субъектов, прав <*> посредством фиксации достоверных и полных сведений о них в официальном учетном документе. Такими учетными документами являются перечни, реестры, регистры и кадастры, особое значение из которых имеют последние, поскольку в отличие от перечня, ограничивающегося исключительно перечислением, они отражают динамику развития объекта, субъекта, права.

--------------------------------

<*> Далее по тексту будет употребляться термин "объект" реестра, кадастра и регистра, который включает в себя указанные категории.

Существует множество видов реестров, регистров и кадастров, классификацию которых можно провести по следующим основаниям: по объектам, подлежащим учету; по отраслевому принципу; по субъектам, на которые возложена обязанность их вести; исходя из территориального критерия и т.д. На сегодняшний день федеральными законами, включая кодексы, предусмотрено ведение около 10 различных кадастров, 75 государственных реестров, 36 регистров.

Все вышеуказанные документы ведутся по единой для каждого типа системе. Необходимо отметить, что в специальной литературе определенные их виды объединяются в различные группы. Так, широко распространено понятие "кадастр природных ресурсов", который включает отдельные кадастры по видам природных ресурсов (земельный кадастр, кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, кадастр объектов животного мира и т.д.) <*>.

--------------------------------

<*> Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Инфра-М. 1999. С. 409.

Необходимо выявить общие и отличительные признаки каждого вида учетного документа, начав с их этимологического происхождения.

Юридические словари <*> дают следующие определения:

--------------------------------

<*> Большой юридический словарь / Сост. А.Б. Барихин. М.: Книжный мир. 2002. С. 223, 535 - 537; Юридическая Энциклопедия / Общ. ред. Л.В. Тихомиров, М.Ю. Тихомиров. М., 2001. С. 391, 745; Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Инфра-М. 1999. С. 409.

реестр (от лат. - regestrum, англ. - register, польск. - rejestr - список) - 1) перечень, опись объектов имущества; 2) книга, содержащая реестровый список, используется для регистрации документов, существующая в единой системе записей совокупность данных;

регистр (от лат. registrum - список, перечень) -

1) список, указатель, книга записей, перечень, учетный документ, имеющий правовое значение;

2) специальный орган, осуществляющий функции надзора в специальной области управления;

кадастр (от гр. katastichum - лист, реестр; от англ. - cadastre) -

1) систематический свод сведений, составляемый периодически или путем непрерывных наблюдений над соответствующим объектом;

2) реестр, содержащий сведения об оценке и средней доходности объекта;

3) список лиц, подлежащих обложению подушным налогом.

Таким образом, в широком смысле все указанные документы представляют собой перечень, список, опись, книгу для записей соответствующих сведений. Нормативные правовые акты также не содержат унифицированного определения рассматриваемых понятий, раскрывая их через понятия "перечень", "база данных", "информационная система", "информационный ресурс", "совокупность сведений", что привносит разночтения в понятийный аппарат. Законодательные акты дают легальные определения рассматриваемых понятий посредством следующих терминов.

1. В отношении реестров, например:

Государственный реестр новых медицинских технологий представляет собой аннотированный перечень утвержденных, зарегистрированных и разрешенных к применению в медицинской практике способов профилактики, диагностики, лечения и методов организационной формы работы;

Реестр на оплату услуг хранителей продукции федерального продовольственного интервенционного фонда, Реестр на оплату продукции, поставленной в федеральный продовольственный интервенционный фонд, Сводный реестр расходов на формирование и содержание федерального продовольственного интервенционного фонда являются формой отчетности государственного агента и хранителей запасов федерального продовольственного интервенционного фонда, представляются в Минсельхоз России государственным агентом <*>;

--------------------------------

<*> См. Приказ Минсельхоза РФ от 05.11.2001 N 1017 "Об утверждении форм отчетности государственного агента и хранителей запасов федерального продовольственного интервенционного фонда".

Государственный реестр лекарственных средств - систематизированный перечень наименований и основных характеристик лекарственных препаратов, лекарственных средств, разрешенных к применению в Российской Федерации <*>;

--------------------------------

<*> См. Приказ Минздрава РФ от 26.03.2001 N 88 "О введении в действие отраслевого стандарта "Государственный информационный стандарт лекарственного средства. Основные положения".

Реестр субъектов естественных монополий в области связи - является перечнем субъектов естественных монополий в области связи, содержащим информацию о них, зафиксированным на бумажном и магнитном носителях <*>;

--------------------------------

<*> См. Приказ МАП РФ от 15.11.2001 N 1184 "Об утверждении Положения о Реестре субъектов естественных монополий в области связи".

Государственный сводный реестр выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство, хранение и оптовую реализацию этилового спирта и алкогольной продукции представляет собой совокупность необходимых сведений об указанных лицензиях <*>;

--------------------------------

<*> См. Постановление Правительства РФ от 08.07.1997 N 825 "О ведении государственного сводного реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство, хранение и оптовую реализацию этилового спирта и алкогольной продукции".

Государственный реестр финансово-промышленных групп - единый банк данных, созданный полномочным государственным органом и содержащий необходимые сведения о государственной регистрации финансово-промышленных групп <*>;

--------------------------------

<*> См. Постановление Правительства РФ от 22.05.1996 N 621 "О порядке ведения государственного реестра финансово-промышленных групп Российской Федерации".

Единый государственный реестр юридических лиц - федеральный информационный ресурс <*>.

--------------------------------

<*> См. Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

2. В отношении регистров, например, Государственный племенной регистр - свод данных о племенных стадах <*>.

--------------------------------

<*> См. Федеральный закон от 03.08.1995 N 123-ФЗ "О племенном животноводстве".

В большинстве случаев законодатель раскрывает понятие "регистр" через его цели и задачи, например:

основными задачами ведения Регистра лиц с генетическими заболеваниями, Территориального регистра семей и больных с наследственной и врожденной патологией, Регионального регистра семей и больных с редкой наследственной патологией <*> являются: оценка прогноза потомства в наследственно-отягощенных семьях, уточнение диагноза наследственного заболевания, объяснение медико-генетического прогноза в доступной для консультирующихся форме, формирование потока семей, контроль за диспансерным наблюдением за лицами с наследственными и врожденными заболеваниями и семьями, имеющими больных с мультифакториальными заболеваниями;

--------------------------------

<*> См. Приказ Минздрава РФ от 30.12.1993 N 316 "О дальнейшем развитии медико-генетической службы Министерства здравоохранения Российской Федерации".

Государственный геральдический регистр <*> создается в целях систематизации и упорядочения использования официальных символов и отличительных знаков.

--------------------------------

<*> См. Положение о Государственном геральдическом регистре Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 21.03.1996 N 403.

3. В отношении кадастров, например:

государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений о земельных участках <*>;

--------------------------------

<*> См. Федеральный закон от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре".

государственный градостроительный кадастр - государственная информационная система сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности <*>;

--------------------------------

<*> См. Градостроительный кодекс РФ.

государственный кадастр гражданского и служебного оружия и патронов к нему является официальным сборником, содержащим систематизированные сведения о гражданском и служебном оружии и патронах к нему, разрешенных к обороту на территории Российской Федерации <*>;

--------------------------------

<*> См. Федеральный закон от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии".

государственный кадастр отходов - федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов <*>;

--------------------------------

<*> См. Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях <*>;

--------------------------------

<*> См. Водный кодекс РФ.

государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию о хозяйственном использовании и другие необходимые данные <*>.

--------------------------------

<*> См. Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире".

Некоторые акты рассматривают кадастр через цели его ведения. Так, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях <*>.

--------------------------------

<*> См. Закон РФ "О недрах" в ред. Федерального закона от 03.03.1995 N 27-ФЗ.

Исходя из вышесказанного, определим общие черты рассматриваемых учетных документов.

1. С точки зрения права реестры, регистры и кадастры - это единая унифицированная государственная система учета различных объектов, субъектов, прав, которая является информационным ресурсом и представляет собой совокупность сведений, отражающих динамику развития соответствующих объектов.

2. Реестры, регистры и кадастры ведутся специально уполномоченным органом государственной власти или учреждением, на которое данное полномочие возложено нормативными правовыми актами, на основе данных об определенных объектах, их расположении, величине, качественных характеристиках, назначении, стоимости и другой необходимой информации. Кроме того, определенные их виды содержат перечень данных, уже нашедших отражение в иных учетных документах. Например, Градостроительным кодексом РФ предусмотрена норма, согласно которой Государственный градостроительный кадастр включает сведения Государственного земельного кадастра, а также других отраслевых кадастров.

3. Факт внесения того или иного объекта, субъекта, права в регистр, реестр или кадастр означает фиксацию их в официальном перечне для соответствующего государственного учета с целью контролирования процессов, которые они отражают.

4. Анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих порядок ведения реестров, регистров и кадастров, позволил выявить общие цели и задачи их ведения, к которым относятся:

1) обеспечение государственного контроля. Наличие данной цели обусловлено важностью и значимостью объектов, подлежащих государственному учету;

2) учет и оценка объектов, позволяющие определить различные характеристики учитываемых объектов, что, в свою очередь, позволяет анализировать и прогнозировать перспективы развития и изменения объектов государственных кадастров, реестров и регистров. Данная цель достигается посредством сбора, обработки, хранения, инвентаризации и распространения сведений о количественных и качественных характеристиках объекта, условиях его применения и других показателях;

3) мониторинг состояния объектов реестров, регистров и кадастров;

4) систематизация и упорядочение сведений, подлежащих внесению в учетные документы;

5) информационное обеспечение всех заинтересованных лиц. Данные государственных кадастров, реестров и регистров предоставляются органам государственной власти федерального и регионального уровней, органам местного самоуправления, различным юридическим и физическим лицам;

6) создание информационной основы для принятия эффективных и необходимых решений при осуществлении государственного управления в той или иной сфере деятельности.

Итак, учету подлежат объекты государственного управления, имеющие важное значение для развития и функционирования как России в целом, так и ее субъектов, территорий, а также хозяйствующих субъектов. Подобная информация служит обоснованием новых направлений политики в той или иной области, при планировании социально-экономического развития регионов и осуществлении хозяйственной деятельности, при разработке различных федеральных, региональных и местных программ.

Отличительные признаки реестров, кадастров и регистров.

1. Единственным учетным документом, объектом которого являются имущественные права, выступает реестр. Кроме того, внесение сведений в реестр представляет собой юридический факт, с которым законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение соответствующих прав и обязанностей.

2. Природные ресурсы отражаются только в кадастрах, выявляющих их количественные, качественные показатели, их расположение относительно иных сопредельных объектов, их назначение и экономическую оценку. Эти данные впоследствии используются при государственном управлении соответствующей сферой деятельности, организации ее ведения, переводе ресурсов из одной категории в другую, определении размеров платежей за пользование ресурсами, оценке хозяйственной деятельности пользователей ресурсами.

3. Регистр преимущественно содержит простое перечисление определенных фактов, и включение сведений в него не несет правовых последствий. Хотя существуют и такие регистры, которые являются правоустанавливающими: например, Российский морской регистр и Российский речной регистр.

В целях унификации терминологии и избежания разночтений, в частности в правоприменительной практике, необходимо развести данные понятия, исходя из вышеуказанных специфических отличий реестров, кадастров и регистров.

Глава 6. РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В ОТНОШЕНИЯХ С САМОРЕГУЛИРУЕМЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ (СРО) <*>

--------------------------------

<*> При подготовке настоящей статьи были использованы материалы, предоставленные аспирантами отдела административного законодательства Института В.И. Мельниковой, М.В. Шишковым и Н.В. Осадчей.

Органы исполнительной власти в процессе реализации своих функций вступают в различные взаимоотношения с другими государственными органами, гражданами и их объединениями, организациями различных организационно-правовых форм. В связи с динамикой развития экономических отношений и изменением принципов общения органов власти и организаций проводимая административная реформа требует не только модернизации структуры органов исполнительной власти, но и реформирования существа и значения взаимосвязей между ними.

В последнее время одной из наиболее актуальных и сложных, с научной точки зрения, является проблема определения правовых оснований, принципов, видов и форм взаимоотношений органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) с саморегулируемыми организациями. Такие сложности связаны, прежде всего, с определением правового статуса последних. Поэтому необходимо определить, что представляют собой саморегулируемые организации, каковы их особенности, провести анализ опыта функционирования таких организаций в России и в зарубежных странах.

Первый опыт их деятельности в России сложился на рынке ценных бумаг. Сам факт существования саморегулируемых организаций был признан в Указе Президента РФ от 04.11.1994 N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации", в соответствии с которым Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг была наделена полномочиями принимать обязательные постановления и распоряжения по вопросам деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и их объединений, в том числе саморегулируемых организаций.

В процессе их дальнейшей деятельности отчетливо наблюдалась тенденция к делегированию таким организациям ряда важнейших в данной сфере государственных полномочий, в том числе типичных для государственных органов полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности. И если сначала саморегулируемые организации только принимали решение ходатайствовать о выдаче (продлении) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, то с принятием Постановления ФКЦБ РФ от 03.06.1998 N 22 "Об усилении роли саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации и внесении дополнений в Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 19 сентября 1997 года N 26" без членства в саморегулируемой организации получить или продлить такую лицензию стало невозможным.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21