Административная реформа в России

--------------------------------

<*> См. подробно: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс / 2-е изд. М., 2005.

Административная процедура - это нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг. В таком определении отражены все юридически значимые элементы данного явления. Его назначение - ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий государственных и муниципальных структур, служащих, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности и демократичности.

Можно систематизировать виды административных процедур как по их назначению, субъектам и участникам, так и по способам решения задач. Имеются в виду такие процедуры, как переговорно-согласительные, организационные, функциональные, контрольные, координационные, демократические (социальные), смешанные административно-судебные, административные регламенты международных организаций и межгосударственных объединений, наконец, коллизионные.

В рамках административной реформы и этапа, связанного с перестройкой федеральных органов исполнительной власти, первоочередной была признана разработка регламентов. Первый шаг - утверждение в 2005 г. Правительством РФ Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с ними федеральные органы разработали и утвердили свои регламенты.

Например, в Регламенте Федеральной службы по финансовым рынкам (утвержденном Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам г. Москвы от 25.02.2005 N 05-26/пз "Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовым рынкам") содержатся следующие разделы:

1. Общие положения.

2. Формирование планов и показателей деятельности Службы.

3. Порядок планирования и организации работы в Службе.

4. Порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя Службы и его заместителей.

5. Порядок исполнения поручений в Службе.

6. Порядок подготовки проектов актов, вносимых в Правительство.

7. Порядок рассмотрения Службой парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

8. Порядок деятельности и взаимодействия структурных подразделений Службы при осуществлении возложенных на нее функций.

9. Правила организации деятельности территориальных органов Службы.

10. Правила организации взаимодействия с территориальными органами Службы.

11. Порядок работы с обращениями граждан и организаций.

12. Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности Службы.

Административным регламентам уделено большое внимание в Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Правительство РФ приняло Постановление от 11.11.2005 N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Министерство экономического развития и торговли РФ подготовило соответствующие методические рекомендации. Это нормативные правовые акты, которые определяют сроки и последовательность действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Установлено, что название государственной функции или государственной услуги приводится дословно из перечня приоритетных регламентов, утверждаемых Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Если регламент не включен в такой перечень, название государственной функции или услуги берется из положения о федеральном органе исполнительной власти.

Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя разделы: "Общие положения", "Административные процедуры". Административный регламент предоставления государственной услуги включает в себя разделы: "Общие положения", "Требования к порядку предоставления государственной услуги", "Административные процедуры".

При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти обеспечивает прежде всего устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ. Имеется в виду последовательность действий, исключение которых из административного процесса не приводит к снижению качества исполнения функции или предоставления услуги. Под избыточным административным действием понимается административное действие, исключение которого из административной процедуры позволяет добиться результата административной процедуры. Если устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий требует внесения изменений в нормативные правовые акты, то необходимо приложить к административному регламенту проекты соответствующих изменений.

Необходимо добиваться упрощения административных процедур и административных действий. Речь идет о сокращении количества документов, подлежащих предоставлению гражданами и организациями для получения государственной услуги; применении новых форм документов, позволяющих устранить необходимость многократного предоставления идентичной информации; снижении количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами государственных органов, в том числе за счет перехода к межведомственным согласованиям при предоставлении государственной услуги (принцип "одного окна").

Важное требование - персональная ответственность должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Ответственность должна быть закреплена в должностном регламенте.

Понятно, почему установлен строгий порядок проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов.

В то же время при разработке регламентов следует в полной мере учитывать систему правовых актов, которые действуют в данной сфере или готовятся. Это позволит освободить документы от вопросов, которые по своему характеру являются предметом регулирования законов, постановлений Правительства РФ, иных актов. Это касается терминов и определений, регулирования порядка введения или устранения процедур, решения вопросов компетенции и иных вопросов материального права (например, в положениях о федеральных министерствах). Следует точнее определить соотношение понятий "функция", "услуга", "действие", "работа". Поможет типология действий: правовые акты, документы, иная информация, расчеты, измерения, разъяснения, встречи-беседы, координация, проверки, анализ.

Регламентация вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти должна быть системной. Это означает, во-первых, обеспечение связи всех видов регламентов между собой, вплоть до функциональных и организационных распорядков работы и должностных регламентов; во-вторых, формирование системы регламентов на региональном уровне. В субъектах РФ надо избежать дублирования и шаблона и отразить присущую им специфику в управлении, не допуская в то же время недооценки общерегламентационных требований и нормативов. Тут требуются серьезные разработки.

Одновременно нужно организовать глубокое изучение государственными служащими всех уровней названных регламентов и их правильное использование. Произвольных отступлений от регламентов не должно быть, ибо речь идет о нарушениях государственной и трудовой дисциплины.

Глава 8. ПРИНЦИПЫ И ПОРЯДОК ПЕРЕДАЧИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ОРГАНАМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

--------------------------------

<*> В настоящей работе не рассматриваются вопросы передачи полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти, поскольку это иной предмет для исследования.

Идея взаимной передачи полномочий от федерального центра субъектам РФ и субъектами РФ - федеральному центру впервые была закреплена в Федеративном договоре от 31.03.1992. Однако в Конституции РФ эта новелла претерпела существенные изменения. Если в Федеративном договоре содержится норма о передаче полномочий органами государственной власти, то в Конституции РФ указывается на взаимную передачу осуществления части полномочий только органами исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Статьей 78 Конституции РФ закреплено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу по взаимному согласию осуществление части своих полномочий.

В последнее десятилетие вопрос о передаче полномочий в системе исполнительной власти решался при подписании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а соглашения об этом были неотъемлемой частью таких договоров <*>. Правовой основой передачи субъектам РФ тех или иных полномочий федеральных органов являлась ст. 11 Конституции РФ. Фактически это было распределением полномочий между органами исполнительной власти - федеральными и субъектов РФ - по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

--------------------------------

<*> Соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения могли быть подписаны и в период подписания Договора о разграничении полномочий, и в иное другое время после его подписания. Но в любом случае они являлись составной частью этого Договора. Например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15.02.1994 назывался "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". А в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12.01.1996 указывалось, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Калининградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ и определенным данным Договором, органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти Калининградской области заключают соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения.

Необходимо различать "разграничение полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения" и "передачу осуществления части полномочий". По юридическому содержанию они различны <*>.

--------------------------------

<*> Необходимо отметить, что определения "разграничение полномочий на основе договоров о разграничении предметов ведения" и "передача осуществления части принадлежащих органам исполнительной власти полномочий" взаимосвязаны. И первое, и второе предполагает выполнение органом исполнительной власти именно тех полномочий, которыми они наделяются или которые им передаются. Однако, как уже указывалось, правовые основания для их применения различны.

Разграничение полномочий на основе вышеназванных договоров допустимо, когда органы власти вправе определять, по каким предметам совместного ведения они наделяются теми или иными полномочиями и какие именно полномочия по этим предметам осуществляются на уровне субъектов РФ. Причем подобное разграничение полномочий возможно, когда оно не закреплено в федеральном законодательстве.

Следует сказать, что закреплять те или иные полномочия за органами исполнительной власти договорным способом можно, во-первых, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, во-вторых, на основании договора о разграничении предметов совместного ведения.

В отличие от разграничения передача части полномочий между органами исполнительной власти возможна как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и по предметам ведения Российской Федерации. Тем более, что передача части принадлежащих органам исполнительной власти полномочий допустима в случаях, когда те или иные полномочия уже закреплены за органами исполнительной власти (федеральными или субъектов РФ) Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (основными законами, уставами) и законами субъектов РФ.

Различается и контроль за надлежащим исполнением полномочий, переданных а) на основании договора об их разграничении <*> и б) по соглашению о передаче осуществления части полномочий.

--------------------------------

<*> Необходимо отметить, что Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" вопросы контроля за выполнением условий договоров и соглашений о разграничении полномочий не регламентировались. Данный Закон содержал норму о том, что стороны договора, соглашения могли предусматривать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, соглашения с возможностью возмещения ущерба. Однако это не означает, что за выполнением договоров и соглашений о разграничении предметов ведения не должно было осуществляться государственного контроля на федеральном уровне.

В первом случае контроль должен осуществляться не только сторонами, заключившими Договор и подписавшими Соглашение на основе такого Договора, но и Президентом РФ, Правительством РФ, иными органами государственной власти <*>. Во втором - органами власти, передавшими свои полномочия <**>, и Правительством РФ как высшим органом исполнительной власти, утвердившим своим постановлением Соглашение о передаче осуществления части полномочий.

--------------------------------

<*> Необходимо отметить, что ни в договорах о разграничении предметов ведения, ни в соглашениях о разграничении полномочий, как правило, не указывалось, кто вправе контролировать соблюдение договоренностей. Отсутствие положений о контроле привело к тому, что каждая из сторон, подписавшая документ, не отвечала за их неисполнение и, соответственно, договоры и соглашения чаще всего в полном объеме не исполнялись. В том числе и это обстоятельство способствовало прекращению практики распределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения только договорным путем.

<**> Согласно Закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти, заключившие соглашения о передаче части своих полномочий соответствующим органам власти субъектов РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий (п. 1 ст. 26.8).

I. Принципы передачи осуществления части полномочий между органами исполнительной власти

Право передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ конкретизировано п. 6 ст. 1, п. 1 ст. 3, ст. 26.8, иными статьями Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Данный Закон установил основные принципы <*> передачи осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ:

--------------------------------

<*> Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" были установлены несколько иные принципы: принцип конституционности, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, принцип согласованности интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ, принцип гласности заключения договоров, соглашений. Принципы добровольности заключения договоров, соглашений и обеспеченности ресурсами, указанные в названном Федеральном законе, повторяются в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако в названном Законе отсутствует принцип гласности заключения договоров и соглашений. И как следствие, в настоящее время заключаемые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти нигде не публикуются, а опубликовывается лишь постановление Правительства РФ, их утвердившее.

принцип конституционной законности - передача не должна противоречить Конституции РФ, названному и иным федеральным законам, конституциям (уставам) и законодательству субъектов РФ;

принцип договорных отношений и добровольности в принятии части полномочий - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать осуществление части полномочий по договоренности (по соглашению);

принцип правового равенства сторон - соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

принцип установления особенностей - соглашение заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено "в равной мере" на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;

принцип обеспечения переданных полномочий (их части) - в соглашении определяется порядок их финансирования (включая передачу необходимых материальных и финансовых средств);

принцип контроля за надлежащим выполнением переданных полномочий (их части) - федеральные органы исполнительной власти, передавшие часть своих полномочий соответствующим органам власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений;

принцип юридической ответственности - федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за ненадлежащее осуществление переданных полномочий (их части).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21